政府职能优化与地方税收结构论文.docx

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1、第 1 页 政府职能优化与地方税收结构论文 特征码 OdWmcLhcRNelTegRMoaM 一、中央与地方税收结构优化的前提 分税制财政体制根据财政分级、税种分设和收入分征的原 则，按照政府职能分工的层次和受益范围来划分中央和地方各 级政府的事权和财权；并根据事权与财权相统一的原则，结合 税种对经济影响的程度及征管效应，划分各级政府之间的收入 范围及征管权限，使各级政府都能有一块相对独立的、能基本 维持本级政府职能运转需要的税收收入。因此，没有政府职能 范围的明确界定，就没有中央与地方政府事权与财权、税权与 税种的合理划分，从根本上讲，就谈不上中央与地方各自税收 结构的优化。 （一）按公共财

2、政理论的要求界定政府职能的范围 公共财政的市场性表明：政府及其财政不能侵犯市场，只 能活动于市场失效领域公共领域。按照这一要求，公共财 政的职能范围应以满足社会公共需要为口径来界定，即凡不属 于或不能纳入社会公共需要领域的事项，财政就不去介入；凡 属于或可以纳入社会公共需要领域的事项，财政就必须涉足。 第 2 页 鉴此，我们要确实按照社会主义市场经济条件下公共财政的基 本特点和内在要求，将国家财政职能主要集中到为全社会提供 必要的公共产品和公共服务、正确进行宏观经济调控、为所有 市场主体创造公平竞争的市场环境、根据经济发展和财政收入 状况不断提高人民群众生活福利社会保障水平等方面。也就是 说，

3、在社会主义市场经济条件下，财政要退出微观经济的经营 管理领域，弱化市场性的生产建设和经营职能，而强化在社会 资源配置、收入分配调节和宏观经济管理等方面的应有职能作 用，以充分体现国家财政的社会性、公共性。 （二）根据政府职能范围，确定各级政府的事权范围 公共财政的理论表明，公共产品受益范围是全体国民，则 支出责任应属于中央财政：受益范围是区域公民，则支出责任 应属于地方财政。根据这一原理，将涉及省级资源配置和区域 范围受益的公共产品和服务划归为省级政府及其财政，并根据 省、市、县、乡的分级体制，实行层次化管理。如地区性交通、 治安、消防、基础教育、环保、城建、城管、地方性法律的制 定和实施及其

4、对地区经济发展的支持等支出应由地方各级政府 负责。对跨地区的公共项目和工程，如跨地区的水陆空运输、 邮电通讯、大江大河的治理、防护林体系的建立、承担国家安 全、外交、调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控 等支出应由中央政府负责。 （三）根据事权，划分各级政府的财权 第 3 页 财权是与事权相联系的。各级政府财权的划分，在分税制 下实质上是税权、税种的划分问题。科学合理地划分税权、税 种是分税制的主体内容，也是中央税体系和地方税体系建设的 基础。 1.税权的划分。税权是指税收管理权限，基本内涵包括两 方面：一是税收立法权。它包括税种的开征、停征权，税目、 税率的调整权，税法的解释权，税收

5、减免权等内容。二是税收 征收管理权。合理划分税权是中央和地方两级税制体系建立和 有效运行的前提。从世界各国税权划分的现实看，政府间税权 划分可归纳为集中型、分散型和混合型 3 种模式。基于我国的 具体国情，我国宜采用集中与分散相结合的混合型分权模式。 此模式的内容包括以下几个方面：(1)中央制定税收基本法、税 收权限法、税收征纳程序综合法等基本法规；(2)中央税立法权 和征收权归属中央；(3)共享税立法权归属中央，征收权根据共 享的方式不同，分为中央专属或中央、地方分征；(4)地方税征 收权归地方，税收立法权根据具体情况采用三种方式：一是中 央集中式。对全国统一开征、税基流动性较大、涉及社会收

6、入 分配、国家宏观调控以及征税范围广、税源充裕的地方税，基 本立法权和附属立法权大部分划归中央，如营业税、社会保障 税等。二是中央、地方共享式。对全国统一开征、税源分布地 区差异较大、对宏观经济影响较小的地方税种，中央确立基本 法规，地方分享附属立法权，包括制订实施细则，决定开征、 第 4 页 停征，进行税目、税率调整，确定减免事项，根据弹性税制要 素确定具体执行办法等。如城建税、房产税等。三是地方独立 式。对于一些区域性零星税源或受益性特定的税种，由地方自 行立法开征，报中央备案。 2.税种的划分。税种的划分应遵循以下原则：一是受益准 则，即根据公共产品和公共服务的区域性和受益范围来确定税

7、种性质，因为税源的产生与各级政府提供的公共产品和公共服 务直接相关，应该做到谁提供、谁得益，这样更能体现经济的 公正原则，有利于调动各级政府开辟税源、发展经济的积极性； 二是集散准则，即税源丰裕且集中或税基宽的税种应归为中央 税，税源相对贫乏且分散或税基窄的税种，应归为地方税；三 是规模准则，政府间划分税种时，还要考虑各级财政机制独立 运作的要求，通过划分税种使中央和地方税收体系形成一定规 模，有支撑各级政府财政局面的主体税种；四是便利准则，税 种划分既要考虑征收的难易程度，又要求划分标准简明，使得 中央税和地方税界限明确，尽量保持税种的独立性，减少共享 税种。 二、中央与地方税收结构的优化

8、从我国目前分税制实施的情况看，由于政府职能范围上的 模糊性，导致了在事权划分上的相互交叉和重叠。典型表现是： 中央承担了本该由地方管理的事务支出，地方承担了本该由中 央管理的事务支出，形成了“你中有我，我中有你”的事权划 第 5 页 分格局。事权划分不清，使得分税制的实施失去了应有的前提 条件，导致中央与地方收入的不确定性和资金转移支付数额的 模棱两可。这是其一。其二，现行分税制收入划分标准不统一： 既按税种又按隶属关系划分，如企业所得税；既按隶属关系又 按行业划分，如地方企业所得税；既按税种又按行业划分，如 营业税；既按税种又按税目划分，如个人所得税中的利息所得 税归中央；既按税种又按征管机

9、构划分，如增值税（属共享税， 但海关征收的增值税划归中央） 。收入划分上的多重标准，违背 了国际分税制的规范要求，既在理论上难以界定中央税与地方 税的内涵和外延，也在实际工作中增加了国税与地税双方的征 管难度，不利于中央与地方各自税收体系的完善。因此，重建 分税制下的财权划分，重在取消多重标准的收入划分方法，严 格按税种来划分中央与地方的税收收入，建立起中央与地方两 套独立的税收体系，才能从根本上规范中央与地方政府的财政 分配关系，实现真正的“分灶吃饭”和彻底的分税制。其三， 中央财政收入占 GDP 的比重偏低，降低了中央财政的转移支付 能力，影响了中央宏观调控的实施能力和协调地区经济均衡发

10、展的能力。其四，地方税体系不健全，主体税种不明确，收入 不稳定，收入规模不足以支撑地方政府正常运转和发展所需。 其五，为了实现我国社会经济的可持续发展和保证国民的最低 生活水平，还需开征环境保护税和社会保障税等一些新税种。 其六，原设个别税种功能老化，且相互交叉和重叠，需要改造 第 6 页 和提升。鉴此，结合我国税制改革的方向，应重新构建和完善 我国中央税体系和地方税体系的税种组成。 （一）中央税收结构的优化 中央税收结构应以消费税、个人所得税为主体税，并辅之 以关税、证券交易税、土地增值税、固定生产投资方向调节税、 全局性的环境保护税、海关代征的消费税和增值税，外加增值 税和企业所得税两个共

11、享税种。具体设想如下： 1.消费税。消费税税源集中，收入丰厚，是国家调整产业 结构和消费支出水平的重要手段，应由中央掌握。为了发挥消 费税在中央税体系中的主导作用，有必要对现行消费税进 行改革和优化，其途径是：一是扩大征收范围，突破现行消费 税只对消费品征税，不对消费行为征税的格局，将一些高消费 行为，如高尔夫球、保龄球、卡拉 OK 及桑拿等纳入征税范围； 二是变价内税为价外税。增值税为普遍调节，消费税是增值税 的补充调节，而在计税时，增值税以不含税价计税，消费税以 含税价计税，这既给纳税人税款的计算带来了不便，更影响了 价格与税负的透明度。三是纳税环节的后移，应将现行消费税 的生产环节课税后

12、移至零售环节课税，这更能体现消费税对消 费者消费行为的调节。 2.个人所得税。个人所得税在发达国家基本上属中央掌握 的主体税种。在我国由于受经济发展水平的制约和人们收入水 平的限制，其收入功能和调节功能相对较弱，并且税源分散， 第 7 页 征管难度大，将其归属于地方税体系。把个人所得税划归中央 主要是考虑到目前不同区域间个人收入水平差距太大，若维持 个人所得税收入的地方性，不利于实现地区间财政的均等化， 反而会加剧地区间公共产品服务的不均衡性。另外，从个人所 得税近几年的收入情况来看，增长速度较快，潜力较大，应进 一步通过完善税制、加强征管，使之成为中央税体系中的骨干 税种。其改革优化的途径是

13、：一是征税模式的转换，应将我国 现行的分类所得税模式转变为以综合所得课税模式为主、分类 所得课税模式为辅的分类综合所得税模式；二是在税率选择上， 综合所得课税适用累进税率，分类所得课税适用比例税率；三 是提高目前工资薪金所得的费用扣除标准。四是严格减免项目， 防止税源流失，拓宽税基，同时，简并税率档次，并适当调低 最高边际税率，适度降低税收负担，以更好地体现税收的公平 与效率。 3.关税。关税具有直接的涉外性，体现政府的对外经贸政 策，理应归属中央。关税的优化既要考虑关贸总协定的要求， 同时，也要充分重视我们在关贸总协定里理应享受的权利和优 惠政策。 4.环境保护税等税种。尽快开征全局性的环境

14、保护税以促 进全国性或跨区域的污染治理和环境保护。证券交易税、土地 增值税、固定资产投资方向调节税是为调节证券市场、房产市 场和固定资产投资而开设的税种，具有宏观调控性，宜作为中 第 8 页 央税，中央可根据宏观经济形势的变化决定其有废。 （二）共享税的构成与完善 1.增值税。应仍维持共享税的性质，具体分享比例可根据 中央与地方各自按新办法划分后的收入规模来重新确定。从我 国目前各税种组织的收入情况来看，增值税无疑占有举足轻重 的作用，它直接影响着中央与地方政府的收入水平。因此，改 革和优化现行增值税势在必行：一要扩大征收范围。可将现行 营业税中交通运输、建筑业和销售不动产项目纳入增值税的征

15、收范围，因为这些行业与增值税征收链条关联密切，更有利于 激活企业投资的积极性；二要把现行生产型增值税变为消费型 增值税，由于生产型增值税对固定生产价值不予抵扣，因此仍 存在着重复征税，特别是对资本有机构成高的行业或企业更为 严重，这不利于鼓励投资和加速设备的技术更新；三要变多档 税率制为单一税率制。 2.企业所得税。过去按隶属关系和行业划分企业所得税的 做法容易滋长政府对企业的干预，造成地方保护与地区封锁， 不利于统一市场的形成。把企业所得税作为共享税并实行同源 分率计征有利于全国统一市场的形成。企业所得税的优化要从 以下几个方面着手：一是应尽快合并现行的企业所得税和涉外 企业所得税两税并存的

16、局面，取消涉外企业的超国民待遇；二 是税负不宜过重，绝不能按计划经济时代国家与企业的产品关 系和产品比例来确定企业所得税的税收负担比例；三是税率不 第 9 页 宜采取累进制，以比例税率为最佳选择，提高税负透明度，增 强激励功能。四是对企业税后利润再投资用于发展高新技术、 提升传统产业的可给予退税，建立适应企业经济增长方式转变 的税收机制；五是适当提高折旧率，通过加速折旧促进企业技 术更新改造和产品的升级换代。 （三）地方税制结构的优化 与中央税收结构的优化相比，地方税收结构优化中的制约 因素比较多，问题比较复杂，解决起来有一定的难度。主要表 现在：(1)观念上的制约。中央税与地方税的建设中，过

17、去我们 只注重中央税的建设，轻视地方税的建设；而在分税制体制下， 中央税收结构与地方税收结构同属国家税收结构中的两个方面， 二者缺一不可，不能厚此薄彼。但从我们目前的实际情况来看， 地方税收结构建设明显落后于中央税收结构建设的进程，从而 严重影响了整个税收体系的完善和总体功能的发挥。构建规范 化的地方税收结构，既是巩固中央税收结构的需要，也是完善 整个税收体系的需要。(2)税权过于集中。税制改革虽然赋予地 方一定的管理权限，但总的来看，地方税收法规制定权、解释 权、税目税率调整权以及减免税收等都集中于中央，削弱了地 方因地制宜配置本地资源、调控地方经济、组织地方收入的积 极性和主动性。(3)地

18、方税主体税种不突出。地方税税种不少， 但缺乏对地方财力具有决定性影响且长期稳定的主体税种，由 此决定了地方收入规模偏小，地方过份依赖于中央的无条件转 第 10 页 移支付。(4)行政性乱收费、乱摊派现象普遍，严重侵蚀了税基， 应尽快加以清理，加快费改税步伐，为地方税系的建立创造一 个良好的税基环境。 优化地方税制结构的基本思路是：建立以营业税为主体税 种，城乡维护建设税、资源税、社会保障税、农业税、财产税 为骨干税种，其它税为辅助税种的地方税制结构。 1.营业税。在目前地税系统组织征收的税种中，收入规模 最大、收入最稳定的当属营业税。虽然随着增值税征收范围的 扩大，营业税收入会有所下降，但是我

19、国经济特别是第三产业 主要是服务业、代理业、娱乐业的发展，为营业税的征收提供 了广阔的税源，加之征管手段的日臻完善，营业税仍将保持相 当水平的收入规模。 2.城乡维护建设税。将现行的城市维护建设税更名为城乡 维护建设税，同时应改变目前城市维护建设税“三税附加”的 从属地位，应以销售收入或营业收入为依据，使之成为独立的 税种，并在此基础上结合费改税的要求，不断扩大城乡维护建 设税的征收范围。 3.资源税。把资源税从共享税变为地方税的主要用意在于 促进西部大开发、缩小地区差距。因为我国的矿产资源主要集 中在中西部地区，这样可以使西部地区在资源的开发和利用中 获得更多的利益，加快西部大开发的步伐。从

20、资源税的优化来 看：一是扩大征收范围，我们现行的资源税只对矿产品和生产 第 11 页 盐征税，而应逐步扩展到水资源、森林资源、林业资源、草资 源等方面，以促进自然环境的保护与治理；二是提高矿产品和 盐的单位税款，现行资源税的单位税款定得过低，没有完全反 映出劣等资源与优等资源的级差收益，不利于资源的合理开发 和利用，反而助长了资源的无序开采。 4.财产税。随着人们收入水平的提高，个人所拥有的财产 或有形、或无形将会越来越多，因此将财产税作为地方税的骨 干税种是有潜力可挖的，而且也是可行的。一是统一内外财产 税制，改造房产税、土地使用税、车船使用税等，其改革的基 本趋势是扩大征收范围，减少减免优

21、惠；调整计税依据，应按 财产价值计税；提高税率水平。二是尽快开征遗产税和赠与税。 该税是对财产转移或财产赠送所征的一种税，开征此税可以适 当调节社会财富分配，限制不劳而获，促进社会进步和稳定。 5.社会保障税和区域性的环境保护税。利用税收形式筹集 社会保障基金是世界各国的普遍作法，我国应开征社会保障税， 代替目前的收费形式，以法律形式保证保障基金的需要。西方 发达国家基本上都把社会保障税划归中央，并构成中央税系的 主体税种。考虑到我国各地区经济发展不平衡，现实社会保障 具体管理办法存在差异以及社会保障税的典型受益性质等因素 在开征初期，宜划归地方，构成地方税体系骨干税种。同时地 方应针对区域性

22、的环境污染与治理，开征环境保护税。 6.农业税。农业是整个国民经济发展的基础，按理农业税 第 12 页 应该成为我国税收体系的重要税种，但长期以来，农业税收入 只占税收收入的很小比例，而另一方面，名目繁多的各类收费、 摊派等非税负担，又使农民不堪重负，因此农业税改革必须与 整顿农业的非税负担结合在一起，要彻底取消各种不合理的收 费和摊派，将合理收费部分并入农业税，按量能负担原则，确 立合理的负担率。 7.辅助税种。实行“费改税”规范地方政府收入形式，同 时地方政府在中央授权的前提下，结合本地的特殊税源，开征 部分区域性和受益性强的地方辅助税种。 【参考文献】 1 刘建民.政府间的税种配置优化问题及研究J.财政 研究，20XX(6):27-30. 2 隋晓.构建规范化和相对独立的地方税体系J.税务 研究，20XX(2):34-37.