ＸＸ镇“三票制”公推直选镇党委书记的启示与思考.docx

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1、第 1 页 镇“三票制”公推直选镇党委书记的启示与思考 特征码 SEinbsatcFWawypBDoNE 党内基层民主建设的又一制度创新实践 市船山区桂花镇“三票制”公推直选镇党委书记的启 示与思考 农村基层民主建设的全面推开，迫切要求党内民主建设走 向深入。乡镇党政主要领导干部选任方式的改革便是加强基层 民主建设的应然要求、具体表现和重要内容。20XX 年以来，全 国许多地方在乡镇党政主要领导干部选任方式上进行了有益的、 富有创造性地探索，在一定程度上促进了基层民主建设。 市船山区进行的“三票制”公推直选桂花镇党委书记的实践， 赢得了广大党员群众和社会各界的肯定和好评。 一、 “三票制”公推

2、直选镇党委书记的实践过程 “三票制”公推直选镇党委书记经历了“领导规划、宣传 报名、结构推荐、考察调研、全委会选拔、党员直选”6 个阶 段。首先，遂宁市船山区委成立了以区委分管常务副书记为组 长的区“三票制”公推直选镇党委书记领导小组，负责试点方 第 2 页 案的制定、组织实施和督查指导。根据省委组织部关于扩大 基层民主落实群众公认进一步改进乡镇党政领导干部选任方式 的通知要求，结合本地实际，研究制定了遂宁市船山区 “三票制”公推直选桂花镇党委书记暂行办法 、 遂宁市船山 区“三票制”公推直选桂花镇党委书记实施方案等法规文件， 对公推直选工作进行了科学合理的规划部署。凡符合四川省 乡、镇党政领

3、导干部选拔任用工作暂行办法第 4 条、第 5 条 规定的基本条件和资格，都可以报名参加竞选，经过宣传发动 全区共有 18 人自愿报名竞选桂花镇党委书记，经资格审查后确 定初步人选并在全镇范围进行公报。结构推荐分两步进行：第 一步，信任度测评。在初步人选原工作单位，组织全体干部职 工对参选人进行“信任度”测评，获信任票达 50%以上的参选 人方能参加结构推荐， “信任度”测评结果按 10%的权重纳入结 构推荐结果计算。第二步，结构推荐。参加结构推荐的代表分 A、B、C、D 四个层面：A 层面为本镇的区及以上党代表（权重 30%） ，B 层面为镇机关干部（权重 20%） ，C 层面为村民代表， 每

4、个村 5 名（权重 20%） ；D 层面为区委“三票制”公推直选镇 党委书记工作领导小组成员（权重 20%） 。按候选人初步人选结 构推荐得分情况，取前 5 名作为镇党委书记候选人预备人选。 实地调研由区委组织部组织落实，分两个层次进行：一是 5 名 候选人预备人选实地调研，要求在规定时间、地点独立完成调 研报告，作为组织考察和全委会票决的参考依据；二是由区委 第 3 页 组织部从区各大局抽调专家进行调研，提出科学可行的发展目 标规划，作为评价正式候选人提出的任期目标是否科学可行的 参考依据。5 名候选人预备人选按抽签顺序在区委全委会上分 别作 5 分钟竞职演说，全体委员讨论后票决出 2 名正

5、式候选人。 最后召开全镇党员大会，2 名正式候选人按抽签顺序就桂花镇 党的建设、经济建设、基础设施建设、精神文明建设和社会治 安等各项工作，提出了发展规划、工作思路、工作措施和任期 目标，用 20 分钟回答党员代表提出的有关问题。与会 497 名党 员以无记名方式直接投票差额选举产生了桂花镇党委书记。 二、 “三票制”公推直选镇党委书记实践过程中的制度创新 事实证明，主要由组织提拔的方式任免基层党政干部难以 发挥干部自身的优势，且易造成人才资源的浪费甚至用人上的 腐败。基层民主建设的深入发展以及单一的干部任免方式存在 的弊端要求“加快干部人事制度改革步伐，努力推进干部工作 的科学化、民主化、制

6、度化” 。 “三票制”公推直选党委书记的 实践就是对干部人事制度改革上的探索和创新，主要体现在以 下几个方面： 第一，结构推荐体现了“群众公认”原则，保障了民众的 民主权利。 第 4 页 结构推荐是干部选拔中尊重和保障民意的科学设计，是开 放的党内民主建设的尝试。首先，参加结构推荐的构成人员范 围广，有党员代表、人大政协委员代表、机关干部，甚至有普 通村民代表，具有推荐权的不再只是官，更不是官中的某个人， 扩大了民主的范围。其次，推举程序是合理的、结果是公正的。 “信任度测评”使参选人获得了一定的民意基础。参与结构推 荐的竞选人是按照抽签顺序进行公开演讲，被推荐者获得高票 出线成为镇党委书记候

7、选人预备人选凭借的不是自己的地域、 宗族、人情、金钱关系或投机钻营，而是凭借自己的演讲以及 在演讲中所表现出的执政思路和执政能力。显然，结构推荐科 学地解决了参与人员问题、参与程序问题，实现了优中选优， 让真正优秀的人才脱颖而出，这既符合党的选拔干部的原则， 又能够较为充分地体现民意。 第二，全委会票决体现了“党管干部”的科学性，改进了 党的领导方式。 党管干部原则，是我国干部管理制度的根本原则，也是坚 持党的领导在干部工作中的具体体现，是实现党的政治领导和 思想领导的组织保证，实质上要保证党对干部人事工作的领导 权和对重要干部的管理权，包括制定干部人事工作的方针政策， 第 5 页 管理和推荐

8、重要干部，做好对干部人事工作的宏观管理和监督 等。民主政治的发展赋予了党管干部原则以新的内容，它突出 表现在要通过人事管理的民主化、科学化、制度化，实现“坚 持党的领导，人民当家作主和依法治国的有机统一” 。 “三票制” 公推直选桂花镇党委书记过程中采用了“全委会票决”的模式， 把党的领导坚实地建筑在尊重和保障群众民主权利的基础之上， 建筑在充分发挥各职能部门的作用上，丰富和充实了全委会票 决的内容和程序，是实现党的领导的民主化和科学化的一次有 益尝试，体现了“党管干部”原则的科学性。首先，把由“党 委会任命干部”改为全委会根据竞选人综合情况票决出正式候 选人，然后由党员大会直选决出镇党委书记

9、，这一做法赋予全 委会对候选人资格和能力考核的权力，给下一环节选出好干部 把住了关口，这就充分体现了党的领导原则。其次，从全委会 票决的内容和依据看，把单纯的管人转变为管选举的方案、程 序以及资格的审查；对竞选人的票决依据不是根据个别领导者 的意图或个人的好恶而是竞选人的现实表现，这不仅落实了党 管干部的原则而且保证了参与竞选人的公平的竞选权利。 第三，党员大会直选体现了“扩大党内民主”要求，强化 了当选干部的公仆意识和责任意识。 现代民主政治首要的基本点是确立人民主权原则。我国社 第 6 页 会主义国家政权的建立确定了人民是国家和社会的主人，这就 要求在政治上必须实行以民为本，确认人民是国家

10、和社会的权 力主体。党的领导是实现人民当家作主的政治保证，党自身的 先进性主要体现在领导、组织和支持人民群众当家作主上，而 不是包办代替。遂宁市船山区公推直选桂花镇党委书记的做法 就是在坚持党的领导的政治前提下，把权力交还给人民群众的 大胆尝试。 “党员大会直选”则直接确认了镇党委书记权力的授 予主体是党员群众，党员直选大会上，全镇党员就全镇人民共 同关心的社会经济政治文化事务对候选人的竞选演说进行质疑 提问，再经过自己的理性判断投下自己神圣的一票。选举的意 义不仅在于选出了优秀的干部，更重要的价值在于通过选举确 认了权力的授予主体、监督主体，同时通过选举过程也使当选 干部明白：自己手中的权力

11、来自于群众、来自于党员，而自己 回报给选民的是廉政、勤政以及政绩。这正是权力能够得到有 效制约和监督的政治基础和心理基础。由此看来，将干部决定 的主体由以往的少数人，即党的常委会扩大到党员大会，这是 对选任主体、决策主体进行的一场革命，也是科学配置权力、 分解权力，进而达到制约、监督权力，保障权力依法运行的有 力措施。 第 7 页 三、 “三票制”公推直选镇党委书记的实践效果 桂花镇公推直选乡镇党委书记的实践探索，取得了显著的 成效： 第一，激活了农村人才资源，为农村各类优秀人才脱颖而 出创造了新机遇，这对巩固党在农村执政的社会基础有着重要 的现实意义。 人才是一种资源，干部选任工作实质是配置

12、人才资源，而 要使人才资源配置更趋合理，就必须充分发挥市场作用，引入 市场机制，实现公平竞争。人才选拔中的公开、平等、竞争、 择优原则就是市场平等、竞争、法制、公开等精神在人才选拔 过程中的渗透和反应，这些原则的确立是优秀人才脱颖而出的 必要条件。 “三票制”公推直选镇党委书记的实践真正实现了 “多数人选多数人” ，一改原有体制下“少数人选人，在少数人 中选人”的封闭式的人才选拔方式，从而提高了知人、选人、 用人的准确性，因此大大激活了农村人才资源，为农村各类优 秀人才脱颖而出创造了新机遇。 “三票制”公推直选党政领导干 部一个直接的社会功效，是通过当选干部的勤奋、务实的工作 达到化解农村矛盾

13、，起到维护农村稳定，促进经济和社会发展， 改善干群关系，汇聚民心等作用，这是党在农村依法执政的坚 第 8 页 实的社会基础。 第二，激活了干部动力资源，形成了正确的用人导向，提 高了乡镇党委工作能力和运转效率。 “三票制”公推直选通过创新方式选好乡镇党委书记，对 于推动乡镇实现跨越式发展，加强基层党组织的执政能力建设， 建立和完善科学、合理、公开、公正、民主的干部选拔、任用 机制和程序，从机制上保证具有强烈的事业心和超凡执政能力 的优秀干部选拔到重要领导岗位上来，对于形成一种正确的用 人导向具有重要的现实意义。 在“三票制”公推直选过程中，组织者们针对基层工作必 须面向基层干实事这一工作要求，

14、提出了让候选人参加实地调 研独立写出调研报告的做法，是对候选人更高的也是更加客观 实际的要求，基层干部要想获得更高的升迁必须养成科学规划 的能力、洞察问题的能力以及务实的工作作风。更多的竞选者 敢于大胆地讲出自己的政治理想、政治追求、施政纲领，把当 官与个人人生价值和造福百姓、发展当地社会经济有机结合起 来，这显然是一种正确的用人导向，对提高乡镇党委的工作能 力和运转效率是有积极意义的。 第 9 页 当选者赢得了选举的胜利，但接下来的压力和考验却是巨 大和持久的。当选者要切实履行自我约束、廉洁高效、发展经 济等方面的承诺，要对上级组织负责，又要对群众负责，就必 须克己奉公，努力工作。当选书记黄

15、钰先生在宣誓就职仪式上 说：“我一定将自己这一百多斤身和一颗赤诚的心化作无穷动 力，和大家一起，齐心协力地谋划桂花镇的发展” 。 第三，激活了基层民主政治资源，为进一步推动和扩大党 内民主，带动和示范人民民主提供了实践经验。 “三票制”坚持以“三个代表”重要思想为指导，以提高 党的执政能力为己任，把“坚持党的领导，人民当家作主和依 法治国的有机统一”落到实处，在认真贯彻党的选拔任用干部 一系列原则的基础上又推陈出新，变“好干部”的选择为“好 干部和好工作目标”的选择，实现了民主选举与民主管理、民 主监督的有机统一，为我国基层民主政治发展摸索出一个崭新 的成功模式，对于培育人民的民主意识，进一步

16、推动和扩大党 内民主，带动和示范人民民主提供了丰富的实践经验。这次改 革实践使广大党员群众普遍认识到，通过选举不仅可以选出真 正为民服务的基层党政领导，而且还能以权力所有者的身份向 当选干部提出符合民意的利益要求，并且还有权监督当选干部 的执政行为。同时，当选干部也由此充分认识到自己的权力是 第 10 页 来自于选举人，自己只有踏实、勤奋、廉洁地为民服务，才能 得到广大党员的支持和拥护。显然，来自于选举中的震撼是任 何空洞的说教都无法企及的。 四、 “三票制”公推直选镇党委书记的启示与思考 市船山区近些年来在狠抓基层民主建设方面做了大量 工作，取得了显著的成效，党内民主无论是认识上还是政治生

17、活实践上都在不断进步。但同时也面临着一些困难和问题，需 要在实践中继续深入进行研究，逐步探索解决问题的途径和措 施，并迫切需要进一步的制度层面的创新，才能为党内民主建 设开辟更加广阔的发展空间。在今后的实践中迫切需要解决以 下一些问题： 一是尽快建立公推直选的统一规则，以推动这项改革实践 的普遍发展。 这次“三票制”公推直选的改革实践由于其特殊的条件所 限，因而所取得的经验也就具有了一定的局限性，难以在面上 普遍地加以推广。其原因主要在于，一是成本相对较高，二是 时间太长，三是有些乡镇没有桂花镇这样好的条件，因而报名 人数可能受影响。但是，这次改革实践拓宽了组织部门选人的 第 11 页 视野和

18、用人的方式，取得了良好的效果，从而使民主选举成为 今后选拔干部的一种重要途径。然而，究竟哪些干部需要通过 民主选举的方式产生，哪些干部不需要通过民主选举方式产生， 这就需要科学地界定选举制度的适用范围。而且，即便是搞民 主选举，是否都需要经过“三票制”的程序进行，这也需要进 一步加以规范。这就要求我们在实践中尽快建立公推直选的统 一规则，以推动这项改革实践的普遍发展。 二是完善公推直选的配套制度，保证候选人公平地参与竞 争。 保证候选人公平地参与竞争是民主选举的基本要求，但是， 我们在调查中发现由于缺乏必要的配套制度作保证，使得参与 竞争者可能处于事实上的不平等竞争之中。原因有：其一，在 制度

19、设计上对利益相关人的考虑不足，使得外乡镇候选人的调 研活动缺乏应有的制度保证。部分受访者碍于工作安排、面子、 熟人等原因而表现出对外乡镇候选人的不配合，部分受访部门 则更是担心以上诸因素而不愿把本部门的“秘密” “泄露”给外 乡镇候选人，而这些则是本镇候选人又比较熟悉的。其二，外 乡镇候选人与本乡镇候选人的权利不平等，本乡镇候选人有作 为党员的直接投票权，外乡镇候选人则没有投票权利。 第 12 页 鉴于以上两点考虑，我们认为为保证候选人公平地参与竞 争，有必要建立和完善以下一些配套制度。首先是建立稳定的 党员干部选任机制，让参选人有足够的时间和心理准备。对于 一个候选人来说，通过两天时间的调研

20、，要制定出关系到 3 万 多人的，涉及政治、经济、文化等诸多内容的重大事业，并做 出最大贡献的可行性方案显然是不足信的，两天的时间培养的 是候选人的政治热情而非对全镇事业的理性思考。作为正式候 选人应当在确定自己正式候选资格时即停止履行其原有职务以 平民身份（普通党员或普通群众）参与竞选，这样一方面戒除 了选举临时突击、流于形式之虞，另一方面给予了候选人公平 的竞争机会，同时又彰显出民主的彻底性。其次是要切实建立 政务公开以及政务公开监督制度，乡情（镇情） 、民情公开制度， 这既是民主政治的需要，又避免了竞选资源的恶性垄断而导致 的选举不公，更深一层次，这一制度设计通过赋予普通居民应 有的知情

21、权可以培养他们参政的热情、意识和能力。其三，公 推直选中表现出的另一个不足之处是参与结构推荐的个别层面 人数没有确定的限制，这使得参选人之间缺乏足够的可比性， 从而导致不公。比如最后当选人黄钰在第一轮信任度投票中虽 然得到 32 票却只得到 9697 分，而并未成为正式候选人的任 参却以 19 票赢得 100 分，信任度投票虽然不能决定最后的选 举结果，却反映出制度设计上的不足。最后，党员大会上对两 名正式候选人的提问规则要有严格的规定，防止“海问” 、 “海 第 13 页 答” 。 三是完善公推直选的程序设计，使其更加科学和完善化。 从这次公推直选的程序设计来看，第一票的程序设计主要 是为了

22、充分体现民意，但从五个层面的人员组成和结构投票制 各自所占的分值来看，五个层面中有两个层面基本上是领导干 部（A 层面、D 层面） ，并且在结构比分值中占了 50%（各占 30% 和 20%） ，而充分体现民意的初步人选原工作单位全体干部职工 进行的“信任度”测评结果，却只在其中占 10%的比例。这大 概有违设计者的初衷，因为在这次改革实践中，结构推荐是作 为干部选拔中尊重和保障民意的程序设计，是扩大党内民主建 设的尝试。因而，普通党员干部和普通群众的意见在结构推进 中应占比较大的比例，才能很好地体现民意。 四是疏通公推直选的渠道，改革现有干部人事管理制度造 成的体制性障碍。 民主选举的直接目

23、的就是选好人，但是由于现有干部人事 管理制度内生的体制性障碍，人为地阻隔了优秀人才的脱颖而 出。公推直选作为一种选拔任用干部的创新方式，在没有疏通 民主选举所需要的制度通道之前是难有较大作为的。遂宁市船 第 14 页 山区桂花镇公推直选镇党委书记对候选人的资格认定中就表露 出这种体制性障碍的痕迹。 “任副科（局）2 年以上或现任正科 （局）的领导干部，年龄 42 周岁以下，具有公务员身份”这让 笔者难以理解，但这却是现有干部人事管理制度要求的。囿于 现有制度框架中的现实社会表现出乡镇之间、村庄之间、社区 之间、乡镇与村庄社区之间缺乏必要的法律保障的互动联系， 农村居民由于不是公务员、没有干部身份即使具有超凡的能力 也无法进入最低一级的国家政权系列，从而滋生其政治冷漠， 难以达致现代民主的本来含义。如此看来，仅靠公推直选选举 出的党政领导干部是不可能有最大的说服力的，必须及时疏通 公推直选的制度渠道，改革现有干部管理造成的体制性障碍， 取消对候选人资格诸多不必要的限制，加强区域之间、层级之 间的互动联系，给有志之士、有能之人提供其施展才华的制度 平台，是当前干部选任方式改革的当务之急。