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1、 教育行政学第二章 教育行政理论第二章第二章 教育行政理论教育行政理论本章重点：本章重点：本章主要对教育行政理论的历史演进进行了系统的梳理和阐释，将教育行政理论的发展分为四个时期，即传统理论时期、行为科学理论时期、系统理论时期、新兴理论时期，介绍不同发展阶段的主要教育行政理论及其特点。关键词：关键词：教育行政的传统理论；教育行政的行为科学理论；教育行政的系统理论；教育行政的新兴理论2021/6/161 教育行政学第二章 教育行政理论第一节 教育行政的传统理论时期 v传统理论时期，约在19001930年间。其代表学派有：科学管理学派、行政管理学派、科层体制学派。本时期的理论重视组织制度层面的分析

2、在领导上主张采用权威方式，强调生理或物质的奖赏。v一、泰勒的科学管理理论v二、法约尔的行政管理理论v三、韦伯的官僚制理论2021/6/162 教育行政学第二章 教育行政理论第一节 教育行政的传统理论时期 一、泰勒的科学管理理论 v弗雷德里克泰勒(Frederick Taylor)是科学管理的创始人，他第一次系统地把科学方法引入管理实践，提出了科学管理原理，开创管理理论研究的先河，使管理真正成为一门科学。由于他的成就，泰勒被人们称为“科学管理之父”。泰勒的科学管理的根本目的是谋求最高效率，而最高的工作效率是雇主和雇员达到共同富裕的基础。达到最高的工作达到最高的工作效率的重要手段是用科学化、标准

3、化的管理方法取效率的重要手段是用科学化、标准化的管理方法取代以往的经验管理。代以往的经验管理。2021/6/163 教育行政学第二章 教育行政理论一、泰勒的科学管理理论 v泰勒的科学管理理论泰勒的科学管理理论 的主要内容包括：（一）科学管理的中心问题是提高劳动生产率（二）科学地选择和培训工人（三）实行标准化原理，制定科学的工艺规程（四）实行刺激性的工资报酬制度（五）把计划职能与执行职能分开2021/6/164 教育行政学第二章 教育行政理论一、泰勒的科学管理理论 v（一）科学管理的中心问题是提高劳动生产率泰勒在1912年出版的科学管理一书中指出，科学管理的根本目的就在于提高每一个单位劳动力的产

4、量。在泰勒看来，当时工人提高劳动生产率的潜力是很大的，需要做的是对工人操作的每个动作进行研究，为每个人工作中的每一要素制定一种科学方法，用新的科学的动作来代替旧的单凭经验的做法，以便合理利用工时，提高工效。2021/6/165 教育行政学第二章 教育行政理论一、泰勒的科学管理理论 v（二）科学地选择和培训工人泰勒认为，人具有不同的天赋和才能，只要工作对他适合，他就能成为第一流的工人。因此，健全的人事管理的基本原则是使工人的能力与他们的工作相配合，科学地选择并训练和培养工人，研究每一个人的性格、表现和能力，发现每个工人发展的潜能，让工人“更聪明”而不是更辛苦地工作。2021/6/166 教育行政

5、学第二章 教育行政理论一、泰勒的科学管理理论 v（三）实行标准化原理，制定科学的工艺规程泰勒指出，必须用科学的方法对工人的操作方法、使用的工具、劳动和休息时间的搭配，机器的安排和作业环境的布置等方面进行分析，消除各种不合理的因素，把各种最好的因素结合起来，形成一种最高效的方法，并使之标准化。把这种方法用文字形式固定下来并加以推广，使工人掌握这种标准化方法，遵守特定的程序。2021/6/167 教育行政学第二章 教育行政理论一、泰勒的科学管理理论 v（四）实行刺激性的工资报酬制度为了鼓励工人努力工作，完成定额，泰勒提出实行刺激性的工资报酬制度。这一制度主要体现在泰勒于1895年提出的计件工资方案

6、v其主要内容有三个方面：一是分析和研究工时，由管理当局制定一个定额或标准；二是实行“差别计件制”的刺激性报酬制度，即按照工人是否完成其定额而采取不同的工资率；三是根据工人的实际工作表现而不是根据工作的类别支付工资。2021/6/168 教育行政学第二章 教育行政理论一、泰勒的科学管理理论 v（五）把计划职能与执行职能分开v为了提高劳动生产率，泰勒主张把管理和劳动分离，明确划分计划职能和执行职能，改变传统的工作方法。v泰勒认为，管理者的主要任务包括：v(1)进行调查研究，以便为确定定额和操作方法提供科学依据；v(2)根据调查研究的结果，制定有科学依据的定额以及标准化的操作方法和工具；v(3)制

7、定出计划并发布指示和命令；v(4)比较“标准”和“实际情况”，以便实施更有效的控制。2021/6/169 教育行政学第二章 教育行政理论一、泰勒的科学管理理论 v科学管理运动兴起以后，一些教育管理学家开始重视通过科学管理寻求教育行政管理效率的问题。莫里斯库克(Morris LCooke)曾成功地把科学管理理论运用到高等教育管理。v他在1910年发表的学校效率与工业效率的报告中指出，大学决策委员会机构臃肿，任职系统保护了大量的无生产力的人员，各系之间缺乏合作，等等。进而，他提出用“学生学分小学生学分小时时”作为衡量效率的单位，对重视效率的教师予以奖励。为了提高教育行政效率，教育管理者从商业部门借

8、鉴了成本核算的方法分析学生成本和教学成本。v2020世纪初世纪初“葛雷制葛雷制”的出现以及在美国的迅速推广同样说明了的出现以及在美国的迅速推广同样说明了科学管理理论在教育行政管理中的广泛应用以及人们对效率的科学管理理论在教育行政管理中的广泛应用以及人们对效率的尊崇。尊崇。2021/6/1610 教育行政学第二章 教育行政理论一、泰勒的科学管理理论 v“葛雷制葛雷制”的创立者是美国的印第安纳州葛雷市教育局长威廉的创立者是美国的印第安纳州葛雷市教育局长威廉沃特沃特(william A(william AWirt)Wirt)，该制度将游戏、知识研究、实验室，该制度将游戏、知识研究、实验室工作和社会活

9、动统一起来，教学时把学生分成几组，让他们同工作和社会活动统一起来，教学时把学生分成几组，让他们同时在不同场地开展活动，然后交换场地。这种制度的优势在于时在不同场地开展活动，然后交换场地。这种制度的优势在于充分利用教学设施，增加了学校可容纳学生的人数，却不增加充分利用教学设施，增加了学校可容纳学生的人数，却不增加教学成本。教学成本。v其后，哈特威尔其后，哈特威尔(S(SC CHartweil)Hartweil)采取采取“分队学校分队学校”发展了发展了“葛雷制葛雷制”。分队学校有四个目标：。分队学校有四个目标：(1)(1)全时运用学校建筑：延长全时运用学校建筑：延长白天、假期及寒暑假学校建筑的运用

10、白天、假期及寒暑假学校建筑的运用。(2)(2)学校工作人员的最大学校工作人员的最大运用：采用分科、分队充分配合课程分工。一方面发挥工作人运用：采用分科、分队充分配合课程分工。一方面发挥工作人员特长，另一方面充分利用工作时间。员特长，另一方面充分利用工作时间。(3)(3)减少浪费：设法补救减少浪费：设法补救不良学习情况。不良学习情况。(4)(4)适应学童能力：提供适当教学内容，使学童适应学童能力：提供适当教学内容，使学童获得最强的适应能力。获得最强的适应能力。2021/6/1611 教育行政学第二章 教育行政理论 二、法约尔的行政管理理论亨亨利利法法约约尔尔(Henri(Henri Fayol

11、)Fayol)出出生生于于一一个个法法国国资资产产阶阶级级家家庭庭，大大学学毕毕业业后后到到一一家家冶冶金金公公司司任任工工程程师师。在在该该公公司司濒濒临临破破产产的的18881888年年，他他受受命命于于危危难难之之际际，出出任任公公司司总总经经理理。到到他他退退休休时时，公公司司财财政政状状况况已已基基本本好好转转，且且有有了了一一个个闻闻名名于于全全法法国国的的行行政政和和技技术术管管理理班班子子。法法约约尔尔根根据据自自己己成成功功的的管管理理经经验验，于于19161916年年出出版版了了工工业业管管理理与与一一般般管管理理一一书书，提提出出了了一一般般管管理理理理论论，奠奠定定了了

12、现现代代管管理理的的理理论论基础。基础。与与弗弗雷雷德德里里克克泰泰勒勒的的理理论论相相比比，法法约约尔尔思思考考的的管管理理问问题题，关关注注的的焦焦点点是是整整个个组组织织，因因而而有有的的学学者者称称他他的的管管理理理理论论为为“一一般般行行政政管管理理理理论论”，他他本本人人被被称称为为“一一般般行行政政管管理理理理论论家家”。也也有有的的学学者者认认为为法法约约尔尔“通通过过对对管管理理过过程程的的研研究究创创立立了了第第一一个个有有关关行行政政管理的理论管理的理论”。2021/6/1612 教育行政学第二章 教育行政理论 二、法约尔的行政管理理论 （一）管理的定义 “管理管理”：计

13、划、组织、指挥、协调和控制五种要：计划、组织、指挥、协调和控制五种要素构成素构成,管理就是实行计划、组织、指挥、协调和控管理就是实行计划、组织、指挥、协调和控制。制。计划计划 是探索未来、制定行动准则；是探索未来、制定行动准则；组织组织 是建立企业的物质和社会的双重结构；是建立企业的物质和社会的双重结构；指挥指挥 是使其人员发挥作用；是使其人员发挥作用；协调协调 是连接、联合、调和所有的活动及力量；是连接、联合、调和所有的活动及力量；控制控制 是注意一切是否都已按制定的规章和下达的命是注意一切是否都已按制定的规章和下达的命令进行。令进行。2021/6/1613 教育行政学第二章 教育行政理论

14、二、法约尔的行政管理理论法约尔对于管理的定义是通过将经营与管理进行比较法约尔对于管理的定义是通过将经营与管理进行比较并对管理活动要素的分析来界定的。法约尔认为，管并对管理活动要素的分析来界定的。法约尔认为，管理不同于经营，只是经营的六种职能活动之一。经营理不同于经营，只是经营的六种职能活动之一。经营的六种职能活动分别是：技术职能、商业职能、财务的六种职能活动分别是：技术职能、商业职能、财务职能、安全职能、会计职能和管理职能。这六种职能职能、安全职能、会计职能和管理职能。这六种职能活动是企业组织中各级人员都具有的，不过由于职务活动是企业组织中各级人员都具有的，不过由于职务高低和企业大小的不同而各

15、有侧重。而高低和企业大小的不同而各有侧重。而“管理管理”则由则由计划、组织、指挥、协调和控制五种要素构成，计划、组织、指挥、协调和控制五种要素构成，“管管理就是实行计划、组织、指挥、协调和控制理就是实行计划、组织、指挥、协调和控制”。2021/6/1614 教育行政学第二章 教育行政理论 二、法约尔的行政管理理论 (二二)管理的管理的1414条原则条原则1.1.劳动分工。劳动分工。劳动分工可以提高劳动的熟练程度和准确性，从而提劳动分工可以提高劳动的熟练程度和准确性，从而提高效率。劳动分工不只适用于技术工作，而且适用于高效率。劳动分工不只适用于技术工作，而且适用于管理工作，适用于职能的专业化和权

16、限的划分。管理工作，适用于职能的专业化和权限的划分。2021/6/1615 教育行政学第二章 教育行政理论 二、法约尔的行政管理理论(二二)管理的管理的1414条原则条原则2.2.权力与责任权力与责任法约尔把管理人员的权力分为正式权力与个人权力。前法约尔把管理人员的权力分为正式权力与个人权力。前者是其所处职位、所属职能规定的权力，后者则是由于者是其所处职位、所属职能规定的权力，后者则是由于其自身的智慧、博学、经验、精神道德、指挥才能、所其自身的智慧、博学、经验、精神道德、指挥才能、所做的工作等决定的个人权力。在法约尔看来，权力的孪做的工作等决定的个人权力。在法约尔看来，权力的孪生兄弟是责任，在

17、执行权力时，出于整体利益的考虑，生兄弟是责任，在执行权力时，出于整体利益的考虑，应该鼓励有益的行动并制止与其相反的行动，即有必要应该鼓励有益的行动并制止与其相反的行动，即有必要规定和实行一定的奖励和惩罚措施。法约尔强调了高尚规定和实行一定的奖励和惩罚措施。法约尔强调了高尚的精神道德对领导者的重要性，认为这是制止一个重要的精神道德对领导者的重要性，认为这是制止一个重要领导人滥用权力和表现其他缺点的最有效保证。领导人滥用权力和表现其他缺点的最有效保证。2021/6/1616 教育行政学第二章 教育行政理论 二、法约尔的行政管理理论(二)管理的14条原则3.3.纪律。纪律。纪律是一种纪律是一种“协定

18、协定”，一种规范，在实质上表现为和，一种规范，在实质上表现为和企业及其下属人员之间的协定相一致的服从、勤勉、企业及其下属人员之间的协定相一致的服从、勤勉、积极的举止以及尊敬的态度。法约尔认为，纪律是绝积极的举止以及尊敬的态度。法约尔认为，纪律是绝对必要的，没有纪律，任何一个组织都不能兴旺繁荣。对必要的，没有纪律，任何一个组织都不能兴旺繁荣。领导人员在造就和执行纪律方面应该承担起相应的责领导人员在造就和执行纪律方面应该承担起相应的责任。任。2021/6/1617 教育行政学第二章 教育行政理论 二、法约尔的行政管理理论(二二)管理的管理的1414条原则条原则4.4.统一指挥统一指挥法约尔指出，在

19、任何情况下，一个下属只能接受一个领法约尔指出，在任何情况下，一个下属只能接受一个领导者的命令，这就是导者的命令，这就是“统一指挥统一指挥”原则。如果两个领导原则。如果两个领导人同时对同一个人或同一件事行使他们的权力，就会出人同时对同一个人或同一件事行使他们的权力，就会出现混乱。如果事情继续下去，混乱便会加剧，在这种情现混乱。如果事情继续下去，混乱便会加剧，在这种情况下，结局只有两种：要么撤销其中一个领导人，停止况下，结局只有两种：要么撤销其中一个领导人，停止双重领导，使组织兴旺得到恢复；要么使整个组织继续双重领导，使组织兴旺得到恢复；要么使整个组织继续日趋衰败。日趋衰败。2021/6/1618

20、 教育行政学第二章 教育行政理论5.5.统一领导。统一领导。法约尔认为，就像人类自身和生物界的动物，一个身体法约尔认为，就像人类自身和生物界的动物，一个身体都只有一个脑袋一样，对于力求达到同一目的的全部活都只有一个脑袋一样，对于力求达到同一目的的全部活动，只能有一个领导人和一项计划，这是统一行动、协动，只能有一个领导人和一项计划，这是统一行动、协调力量和一致努力的必要条件。法约尔指出不能将调力量和一致努力的必要条件。法约尔指出不能将“统统一领导一领导”与与“统一指挥统一指挥”混为一谈，它们是两个不同的混为一谈，它们是两个不同的概念。人们通过建立完善的组织来实现一个社会团体的概念。人们通过建立完

21、善的组织来实现一个社会团体的统一领导；而统一指挥取决于人员如何发挥作用。统一统一领导；而统一指挥取决于人员如何发挥作用。统一指挥不能没有统一的领导而存在，但并不来源于它。指挥不能没有统一的领导而存在，但并不来源于它。二、法约尔的行政管理理论 (二二)管理的管理的1414条原则条原则2021/6/1619 教育行政学第二章 教育行政理论 二、法约尔的行政管理理论(二二)管理的管理的1414条原则条原则6.6.个人利益服从整体利益个人利益服从整体利益相对于其成员和部门而言，组织的整体目标具有相对于其成员和部门而言，组织的整体目标具有至高无上的地位。处理个人利益与整体利益的成至高无上的地位。处理个人

22、利益与整体利益的成功办法是：领导人具有坚定性和做好榜样；尽可功办法是：领导人具有坚定性和做好榜样；尽可能签订公平的协定；认真地进行监督。能签订公平的协定；认真地进行监督。2021/6/1620 教育行政学第二章 教育行政理论 二、法约尔的行政管理理论(二)管理的14条原则7.7.人员的报酬人员的报酬报酬率首先应取决于不受雇主的意愿和所属人员报酬率首先应取决于不受雇主的意愿和所属人员意愿影响的一些情况；然后看人员的才能；最后意愿影响的一些情况；然后看人员的才能；最后看采用的报酬方式。职工报酬方式有按劳动日付看采用的报酬方式。职工报酬方式有按劳动日付酬、按工作任务付酬和计件付酬三种，其方法还酬、按

23、工作任务付酬和计件付酬三种，其方法还包括奖金、分红、实物补助和精神奖励。法约尔包括奖金、分红、实物补助和精神奖励。法约尔认为，尽管付酬的方式取决于多种因素，但其目认为，尽管付酬的方式取决于多种因素，但其目的只有一个，即改善所属人员的作用和命运，使的只有一个，即改善所属人员的作用和命运，使其更有价值，鼓励各级人员的工作热情。其更有价值，鼓励各级人员的工作热情。2021/6/1621 教育行政学第二章 教育行政理论 二、法约尔的行政管理理论 (二二)管理的管理的1414条原则条原则8.8.集中集中法约尔指出，集中也是一种必然规律的现象。集中化法约尔指出，集中也是一种必然规律的现象。集中化管理作为一

24、种制度，本身无所谓好坏，也不为领导人管理作为一种制度，本身无所谓好坏，也不为领导人的主观随意性任意取舍。权力的集中与分散本身也可的主观随意性任意取舍。权力的集中与分散本身也可以经常变化。所有提高下属作用的做法都是分散的，以经常变化。所有提高下属作用的做法都是分散的，降低这种作用的做法则是集中的，实行集中化管理的降低这种作用的做法则是集中的，实行集中化管理的最终目的是尽可能地使所有组织成员的才干都得到发最终目的是尽可能地使所有组织成员的才干都得到发挥和运用。挥和运用。2021/6/1622 教育行政学第二章 教育行政理论 二、法约尔的行政管理理论(二二)管理的管理的1414条原则条原则9.9.等

25、级制度等级制度等级制度就是从最高权力机构直至低层管理人员等级制度就是从最高权力机构直至低层管理人员的领导系列，它显示出组织内权力执行的路线和的领导系列，它显示出组织内权力执行的路线和信息传递的渠道。法约尔认为，等级系列固然能信息传递的渠道。法约尔认为，等级系列固然能保证统一指挥，但往往不是最迅速的信息传递渠保证统一指挥，但往往不是最迅速的信息传递渠道，因此，应将尊重等级系列与保持行动迅速结道，因此，应将尊重等级系列与保持行动迅速结合起来。合起来。2021/6/1623 教育行政学第二章 教育行政理论 二、法约尔的行政管理理论 (二二)管理的管理的1414条原则条原则10.10.秩序秩序即即“各

26、有其位，各就其位各有其位，各就其位”。与每件东西都有一个位。与每件东西都有一个位置，每件东西都在它的位置上一样，每个人都应有一置，每件东西都在它的位置上一样，每个人都应有一个位置，每个人都在他的位置上。法约尔特别强调，个位置，每个人都在他的位置上。法约尔特别强调，完善的秩序还要求位置适合于人，人也适合于位置。完善的秩序还要求位置适合于人，人也适合于位置。当然，这样的社会秩序必须以胜利完成两项最艰难的当然，这样的社会秩序必须以胜利完成两项最艰难的管理工作为前提：良好的组织与良好的选拔工作。管理工作为前提：良好的组织与良好的选拔工作。2021/6/1624 教育行政学第二章 教育行政理论 二、法约

27、尔的行政管理理论(二二)管理的管理的1414条原则条原则11.11.公平公平为了鼓励其所属人员能全心全意和无限忠诚地执为了鼓励其所属人员能全心全意和无限忠诚地执行职责，应该以善意来对待所属人员，公平是由行职责，应该以善意来对待所属人员，公平是由善意与公道产生的。但公平并不排斥刚毅，也不善意与公道产生的。但公平并不排斥刚毅，也不排斥严格。做事公平要求有理智、有经验，并有排斥严格。做事公平要求有理智、有经验，并有善良的性格。为了给予这些要求以最大的满足，善良的性格。为了给予这些要求以最大的满足，而同时又不忽视任何原则，领导者应该经常把自而同时又不忽视任何原则，领导者应该经常把自己最大的能力发挥出来

28、努力使公平感深入人心。己最大的能力发挥出来，努力使公平感深入人心。2021/6/1625 教育行政学第二章 教育行政理论 二、法约尔的行政管理理论(二二)管理的管理的1414条原则条原则12.12.人员的稳定人员的稳定一个人在一个职位上做出成绩需要一定的时间，应一个人在一个职位上做出成绩需要一定的时间，应该保持职位的相对稳定性，鼓励组织成员在一定的该保持职位的相对稳定性，鼓励组织成员在一定的职位上做长期的贡献。繁荣的组织，其领导人员是职位上做长期的贡献。繁荣的组织，其领导人员是稳定的，而不稳定往往是组织不景气的原因与结果。稳定的，而不稳定往往是组织不景气的原因与结果。当然，法约尔也认识到，人

29、员的变动是不可避免的，当然，法约尔也认识到，人员的变动是不可避免的，因而人员的稳定原则也有一个尺度问题。因而人员的稳定原则也有一个尺度问题。2021/6/1626 教育行政学第二章 教育行政理论 二、法约尔的行政管理理论(二二)管理的管理的1414条原则条原则13.13.首创精神首创精神首创精神能激发组织成员的活力，对于组织首创精神能激发组织成员的活力，对于组织来说，除了领导者的首创精神外，其成员的来说，除了领导者的首创精神外，其成员的首创精神更是一种力量的源泉，领导者应尽首创精神更是一种力量的源泉，领导者应尽可能地鼓励和发展这种精神。特别是在由于可能地鼓励和发展这种精神。特别是在由于对权力与

30、纪律的尊重而造成的局限中，更需对权力与纪律的尊重而造成的局限中，更需要领导者有足够的勇气，并极有分寸地激发要领导者有足够的勇气，并极有分寸地激发和支持大家的首创精神。和支持大家的首创精神。2021/6/1627 教育行政学第二章 教育行政理论 二、法约尔的行政管理理论(二)管理的14条原则14.14.人员的团结人员的团结法约尔认为，在一个组织中，全体人员的和谐与团法约尔认为，在一个组织中，全体人员的和谐与团结是巨大力量。对领导者来说，为了维护团结，要结是巨大力量。对领导者来说，为了维护团结，要特别注意一条原则并要避免两个方面的危险：一条特别注意一条原则并要避免两个方面的危险：一条原则就是统一指

31、挥。两方面的危险，一是不要使自原则就是统一指挥。两方面的危险，一是不要使自己的下属人员分裂；二是不要滥用书面联系。己的下属人员分裂；二是不要滥用书面联系。2021/6/1628 教育行政学第二章 教育行政理论 二、法约尔的行政管理理论 法约尔的主要功绩在于开创了组织研究领域，法约尔的主要功绩在于开创了组织研究领域，在他的影响下形成的美国古典行政管理理论，既是现在在他的影响下形成的美国古典行政管理理论，既是现在组织理论批判的对象，也是现代组织理论的前奏。他对组织理论批判的对象，也是现代组织理论的前奏。他对管理概念的界定以及他提出来的管理概念的界定以及他提出来的1414条管理原则，已经成条管理原则

32、已经成为包括教育行政管理在内的现代管理理论和实践普遍遵为包括教育行政管理在内的现代管理理论和实践普遍遵循的准则。循的准则。这种运用和影响主要表现在四个方面：这种运用和影响主要表现在四个方面：一是在教育系统建立了上下衔接和明确分工的管理系统一是在教育系统建立了上下衔接和明确分工的管理系统二是国家通过法律、法规、政策，赋予各级组织以明确二是国家通过法律、法规、政策，赋予各级组织以明确的责任和权力；的责任和权力；三是在学校内部建立和完善行政组织网络；三是在学校内部建立和完善行政组织网络；四是各级组织的领导人要经常考核下属的工作效率，并四是各级组织的领导人要经常考核下属的工作效率，并按其能力决定提升

33、或免职。按其能力决定提升或免职。2021/6/1629 教育行政学第二章 教育行政理论三、韦伯的官僚制理论 v马克斯马克斯韦伯韦伯(Max Weber)(Max Weber)，德国社会学家，德国社会学家，他对管理学与行政学发展的最大影响和贡献，他对管理学与行政学发展的最大影响和贡献，就是考察了建构在理性文化基础上的欧洲资就是考察了建构在理性文化基础上的欧洲资本主义工业化时代社会的主导统治形式一一本主义工业化时代社会的主导统治形式一一官僚体制的问题，并对其作了解释性理解与官僚体制的问题，并对其作了解释性理解与因果分析，提出了著名的官僚制因果分析，提出了著名的官僚制(科层制科层制)(Bureauc

34、racy)(Bureaucracy)理论。这一体现了理性化追理论。这一体现了理性化追求的理论已成为现代行政管理理论的典范，求的理论已成为现代行政管理理论的典范，并并“在国际性科学道路上，因盛行不衰而显在国际性科学道路上，因盛行不衰而显示其力量示其力量”。2021/6/1630 教育行政学第二章 教育行政理论三、韦伯的官僚制理论（一）权威结构与组织类型分析 v韦伯对组织形式的研究，是从一个基本问题开始的，韦伯对组织形式的研究，是从一个基本问题开始的，即人们为什么会服从命令，按照被告知的那样去行即人们为什么会服从命令，按照被告知的那样去行事事?这样，就产生了合法统治与权威类型的问题。韦这样，就产生

35、了合法统治与权威类型的问题。韦伯认为，有三种合法的权威，由此出现三种不同的伯认为，有三种合法的权威，由此出现三种不同的组织形式，即组织形式，即“神秘化神秘化”组织、传统组织和合理化组织、传统组织和合理化一合法化组织。一合法化组织。2021/6/1631 教育行政学第二章 教育行政理论三、韦伯的官僚制理论（一）（一）权威结构与组织类型分析权威结构与组织类型分析v“神秘化”组织 这种组织形式行使的权威方式基于领导者个人的人格，以对个人的崇拜、迷信为基础。借助这一特性，领袖超脱凡人，被赋予了超自然、超人的权力，或者成为具有非同一般的权力和才能的神秘人物。v传统组织 在传统组织中，命令和权威的基础是惯

36、例和先例。领袖由于其在组织中继承得来的地位拥有了权威，起作用的不是领袖的人格，而是其承担的角色，领袖的权威内容是根据习惯确定的。在传统的权威制度下，存在两种组织形式，即“世袭制”和“封建制”。在传统组织中，强调忠诚与臣服，强调臣民对统治者的人身依附，权威具有世袭性、封建性和绝对性的特点。2021/6/1632 教育行政学第二章 教育行政理论三、韦伯的官僚制理论（一）（一）权威结构与组织类型分析权威结构与组织类型分析 v合理化合法化组织在这种组织中，权威的基础是组织内部的各种规则，人们对权威的服从是因为有了依法建立的等级体系。权威必须在组织中担任一定的领导职务，被领导者对权威的服从的实质是对组织

37、规则的服从，而与领导者个人的品质、学识、能力的关系不大，领导者与被领导者在法律地位上是平等的。这种类型的组织是以官僚制的形式出现的，官僚制是现代社会占主导地位的权威制度。2021/6/1633 教育行政学第二章 教育行政理论 三、韦伯的官僚制理论 (二二)官僚制及其特征官僚制及其特征1.“1.“官僚制官僚制”的含义的含义韦伯的理论框架中，韦伯的理论框架中，“官僚制官僚制”一词完全是中性的，一词完全是中性的，是法理社会的主要组织形式。韦伯没有对官僚制做过是法理社会的主要组织形式。韦伯没有对官僚制做过专门的界定，合乎韦伯原意的描述可以是：专门的界定，合乎韦伯原意的描述可以是：(1)(1)官僚制是指

38、适应现代工业文明社会合理化倾向需要官僚制是指适应现代工业文明社会合理化倾向需要的，具有专业化、综合化的层级且分职能的一种统治的，具有专业化、综合化的层级且分职能的一种统治与管理体制；与管理体制；(2)(2)在契约和产权制度化的社会中，一切法人组织都只在契约和产权制度化的社会中，一切法人组织都只能选择官僚制；能选择官僚制；(3)(3)它是由现代社会许多组织形态的共同因素构成的一它是由现代社会许多组织形态的共同因素构成的一个抽象概念，是韦伯个抽象概念，是韦伯“理想类型理想类型”方法最成功的运用。方法最成功的运用。2021/6/1634 教育行政学第二章 教育行政理论 三、韦伯的官僚制理论 (二二)

39、官僚制及其特征官僚制及其特征 2.2.官僚制的特征官僚制的特征(1)(1)根据组织目标进行劳动分工并实现专业化根据组织目标进行劳动分工并实现专业化明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规的形式明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规的形式固定这种分工，是官僚制的重要特征之一。劳动的明固定这种分工，是官僚制的重要特征之一。劳动的明确分工可以为每一个特定的岗位雇用受过专门训练的确分工可以为每一个特定的岗位雇用受过专门训练的专家，并使每一个人有效地履行各自的职责。官僚制专家，并使每一个人有效地履行各自的职责。官僚制中的劳动分工，是把任务分成大多数人都能胜任的工中的劳动分工，是把任务分成大多数人都能胜

40、任的工作，并根据标准由受过训练的人员执行这种任务。韦作，并根据标准由受过训练的人员执行这种任务。韦伯认为，组织根据分工的要求规定每一职位均有特定伯认为，组织根据分工的要求规定每一职位均有特定的职责范围，这样不仅可以有利于组织成员通过训练的职责范围，这样不仅可以有利于组织成员通过训练掌握专门的技术，而且可以提高组织的工作效率。掌握专门的技术，而且可以提高组织的工作效率。2021/6/1635 教育行政学第二章 教育行政理论三、韦伯的官僚制理论(二二)官僚制及其特征官僚制及其特征 2.2.官僚制的特征官僚制的特征(2)(2)实行等级制原则实行等级制原则,建立合法权威建立合法权威官僚制组织是一个等级

41、实体，具有等级与权力一致官僚制组织是一个等级实体，具有等级与权力一致的特征。官僚制中的权力按职务的阶梯方式根据规的特征。官僚制中的权力按职务的阶梯方式根据规章而固定地确立，从而形成自上而下的、固定的等章而固定地确立，从而形成自上而下的、固定的等级制度，每一级都在更高一级的管理、控制和监督级制度，每一级都在更高一级的管理、控制和监督之下，形成官僚制中层级节制的权力系统。之下，形成官僚制中层级节制的权力系统。2021/6/1636 教育行政学第二章 教育行政理论三、韦伯的官僚制理论(二二)官僚制及其特征官僚制及其特征 2.2.官僚制的特征官僚制的特征(3)(3)官僚制通过稳定的规章程序运作官僚制通

42、过稳定的规章程序运作在官僚制组织中，任何成员都要严格遵循一套抽在官僚制组织中，任何成员都要严格遵循一套抽象的规章制度，组织成员职务的运作受规则的约象的规章制度，组织成员职务的运作受规则的约束。设计制定这样的规范体系，是为了保证不管束。设计制定这样的规范体系，是为了保证不管多少人从事某项工作，其结果都能一致，而且不多少人从事某项工作，其结果都能一致，而且不同的工作能得到协调。详细的规章制度规定了组同的工作能得到协调。详细的规章制度规定了组织中每一个成员的责任及其相互关系，是官僚制织中每一个成员的责任及其相互关系，是官僚制的管理基础，它们保证了科层组织活动的常规性、的管理基础，它们保证了科层组织活

43、动的常规性、稳定性以及连续性。稳定性以及连续性。2021/6/1637 教育行政学第二章 教育行政理论三、韦伯的官僚制理论(二二)官僚制及其特征官僚制及其特征 2.2.官僚制的特征官僚制的特征(4)(4)组织管理的非人格化组织管理的非人格化在官僚制中，管理工作是以法律、法规、条例和正式在官僚制中，管理工作是以法律、法规、条例和正式文件等来规范人的行为，在处理公务时，要求将私人文件等来规范人的行为，在处理公务时，要求将私人关系和公务关系严格分清，不得掺杂个人的情感、偏关系和公务关系严格分清，不得掺杂个人的情感、偏好等非理性因素。只有不考虑个人的兴趣和感情，才好等非理性因素。只有不考虑个人的兴趣和

44、感情，才能做到无私无偏。在组织成员之间的公务关系中存在能做到无私无偏。在组织成员之间的公务关系中存在的只是对事的关系而不是对人的关系，人们在处理公的只是对事的关系而不是对人的关系，人们在处理公务时只应考虑合法性、合理性以及有效性，而不应考务时只应考虑合法性、合理性以及有效性，而不应考虑任何私情关系。虑任何私情关系。2021/6/1638 教育行政学第二章 教育行政理论三、韦伯的官僚制理论(二二)官僚制及其特征官僚制及其特征 2.2.官僚制的特征官僚制的特征(5)(5)普遍性的用人标准普遍性的用人标准,量材用人量材用人量才用人在官僚组织中就业的人员必须在技术素质上量才用人在官僚组织中就业的人员必

45、须在技术素质上合乎要求，而且不能被随意地解雇。这个原则造成了合乎要求，而且不能被随意地解雇。这个原则造成了一种程序、一个系统，职务晋升要取决于候选人的资一种程序、一个系统，职务晋升要取决于候选人的资格或做出的成绩，或者同时参考两方面。也就是说，格或做出的成绩，或者同时参考两方面。也就是说，雇员受雇的依据是他们的能力，而不是依靠像种族、雇员受雇的依据是他们的能力，而不是依靠像种族、家庭背景等先赋的特征；对人的评价不是以其职务、家庭背景等先赋的特征；对人的评价不是以其职务、个性、与领导者的关系等为标准的，而是以组织的章个性、与领导者的关系等为标准的，而是以组织的章程为标准对人进行客观的评价。这种原

46、则既保护其成程为标准对人进行客观的评价。这种原则既保护其成员，又避免被任意解雇和任人唯亲。员，又避免被任意解雇和任人唯亲。2021/6/1639 教育行政学第二章 教育行政理论三、韦伯的官僚制理论(三三)官僚制的优点官僚制的优点官僚制的优势包括精确、迅速、明确、精通档案、官僚制的优势包括精确、迅速、明确、精通档案、持续、保密、统一、严格服从、减少摩擦、节约物持续、保密、统一、严格服从、减少摩擦、节约物资费用和人力。资费用和人力。与所有合议的、名誉职务的或兼任职务的形式相比，与所有合议的、名誉职务的或兼任职务的形式相比，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制，特别在由训练有素的具体官员进行严格官

47、僚体制，特别是集权体制的行政管理时，能达到最佳效果。但凡是集权体制的行政管理时，能达到最佳效果。但凡是涉及复杂的任务，有偿的官僚体制的工作不仅更是涉及复杂的任务，有偿的官僚体制的工作不仅更加精确，而且结果往往比形式上无偿的名誉职务的加精确，而且结果往往比形式上无偿的名誉职务的工作更加便宜。工作更加便宜。”2021/6/1640 教育行政学第二章 教育行政理论三、韦伯的官僚制理论(三三)官僚制的优点官僚制的优点第一，严密性。官僚制组织通过等级结构进行控制，第一，严密性。官僚制组织通过等级结构进行控制，按专业化标准，权力分层、职位分等、层层节制、环按专业化标准，权力分层、职位分等、层层节制、环环相

48、扣，严格的岗位责任制使组织中的每一个人都统环相扣，严格的岗位责任制使组织中的每一个人都统一在一个法则系统中。一在一个法则系统中。第二，合理第二，合理l l生。由于专业技术知识位于中心地位，生。由于专业技术知识位于中心地位，所有规定详细具体，具有可操作性，因此显示出精确、所有规定详细具体，具有可操作性，因此显示出精确、迅速、协调、统一、节约和高效等优势。迅速、协调、统一、节约和高效等优势。2021/6/1641 教育行政学第二章 教育行政理论三、韦伯的官僚制理论(三三)官僚制的优点官僚制的优点第三，稳定性。由于运用非人格化的秩序进行组织第三，稳定性。由于运用非人格化的秩序进行组织管理，以法律、法

49、规、条例和正式文件等来规范人管理，以法律、法规、条例和正式文件等来规范人的行为，从而摆脱了长官意志，保证了体制的连续的行为，从而摆脱了长官意志，保证了体制的连续性和稳定性。性和稳定性。第四，普适性。官僚制适用范围广泛，政府机关、第四，普适性。官僚制适用范围广泛，政府机关、公共事业、企业公司等组织机构都可以采用。官僚公共事业、企业公司等组织机构都可以采用。官僚制在具有重要的作用和优越性的同时，也具有不可制在具有重要的作用和优越性的同时，也具有不可忽视的缺点和负面影响。忽视的缺点和负面影响。2021/6/1642 教育行政学第二章 教育行政理论他认为：他认为：“过去那种有助于赋予生活以目的和意义的

50、过去那种有助于赋予生活以目的和意义的个人之间忠诚的联系被科层制的非私人关系破坏了。个人之间忠诚的联系被科层制的非私人关系破坏了。对自发情感的满足和欢乐被合理而系统地服从于科层对自发情感的满足和欢乐被合理而系统地服从于科层制机构的狭窄的专业要求所淹没。总之，效率的逻辑制机构的狭窄的专业要求所淹没。总之，效率的逻辑残酷地而且系统地破坏了人的感情和情绪，使人们沦残酷地而且系统地破坏了人的感情和情绪，使人们沦为庞大的科层制机器中附属的而又不可缺少的零件。为庞大的科层制机器中附属的而又不可缺少的零件。”作为一种希望，韦伯指望人类运用作为一种希望，韦伯指望人类运用“超凡魅力超凡魅力”的的革命性力量打破官僚