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1、土地一级开发公司业务风险与防范目录一、土地一级开发的概况及法律依据2二、土地一级开发的内容及基本流程9三、土地一级开发的法律风险10四、土地一级开发业务风险的防范13附录1：中华人民共和国土地管理法19附录2：土地储备管理办法40附录3：国务院关于加强国有土地资产管理的通知46附录4：国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知51附录5：土地开发整理规划管理若干意见57附录6：江苏省国有土地储备办法63附录7：土地储备资金财务管理暂行办法66正文一、土地一级开发的概况及法律依据（一）土地一级开发的运作模式土地一级开发，是指由政府或其授权委托的公司，对一定区域范围内的城市国有土地(毛地
2、)或乡村集体土地(生地)进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”或“九通一平”的建设条件(熟地)，再对熟地进行有偿出让或转让的过程。土地一级开发项目必须符合市政府的社会发展计划、城市总体规划、土地利用总体规划、年度土地利用计划、年度土地供应计划（国有土地不受年度土地利用计划的制约）及土地储备开发计划。根据土地储备管理办法、江苏省国有土地储备办法中对于土地储备主体的规定，土地一级开发的主体为政府，这是土地一级开发地方法规的一个基本原则，也是“政府主导”的主要体现。“市场化运作”体现在土地一级开发除必须通过行政
3、行为完成的事项之外的开发事项，通过市场竞争方式选择具备资格的公司投资完成；体现在土地一级开发应符合市场需求，并按市场需求实施土地一级开发。该模式是我国土地一级开发的发展趋势。这种模式中，政府根据土地市场调查确定土地需求状况，以招拍挂方式将拟开发的土地按照“熟地”出让，提前确定土地使用权受让人，并由土地使用权受让人分期支付土地受让价款用于土地一级开发。政府通过招标等方式确定具备资格的公司，在土地出让合同规定的期限内将出让的土地开发为符合土地受让人要求的条件，土地开发完成经验收合格后，政府与土地受让人正式移交土地。这种模式在保证政府主导土地一级开发的基础上能有效利用市场资源，减轻政府开发资金压力。
4、土地一级开发常见的盈利模式包括基本收益和浮动收益。基本收益包括开发公司受托进行一级开发的应得报酬、垫资开发的银行利息；浮动收益为在完成土地一级开发后，进行土地出让时，出让所得与约定的基准价之间的差额分成。因此开发公司参与土地一级开发需要与地方政府、地方土地储备中心签订开发协议。一般情况下，根据该等协议，开发公司参与土地一级开发的收入计算公式如下：主营业务收入 = 土地使用权出让金土地两金（除基础设施配套费以外）土地出让金+应得报酬+垫资开发的银行利息（二）土地一级开发中的法律关系1、法律主体土地一级开发主要涉及三个主体：政府及土地储备机构、土地一级开发公司、被拆迁人及被征地农民。政府是征收和补
5、偿的主体，因此，土地一级开发第一个重要的主体就是政府，土地储备机构的设立恰恰是完成政府一级开发职能的机构。但是，由于政府部门在土地一级开发中会存在资金不足、人员不足等多方面的难题，从而会制约土地一级开发，极不利于土地的储备，鉴于此种客观情况，全国各大城市开始将一级开发引入市场机制，所以才有了政府主导、市场运作规则。2、法律关系分析（1）法律关系中存在的问题在土地一级开发中，政府是土地所有权的代表，土地储备机构是政府授权负责土地一级开发工作的专门机构，土地一级开发公司是开发的具体实施者，而被拆迁人及被征地农民则是一级开发前的土地使用者。理顺三个主体之间的法律关系，尤其是政府与一级开发公司之间的法
6、律关系，对土地一级开发的顺利进行，至关重要。原则上说，政府可以基于法律的规定授权给土地储备机构，由土地储备机构独自完成土地一级开发，政府与土地储备机构之间是授权与被授权的关系。事实上，征地和拆迁是土地一级开发的核心问题，也是难点问题，土地一级开发的过程，也就是协调、处理和重新调整三者利益关系的过程，而政府及其土地储备机构很难独立完成这些工作。因此，政府或土地储备机构可以委托有实力的一级开发公司进行土地一级开发，从而解决土地储备机构资金不足、人员不足等难题。但问题随之而来。如果政府进行一级开发，政府就是一级开发的主体，应由政府履行义务并承担责任，如果政府委托一级开发公司进行土地一级开发，一级开发
7、公司是否就成为一级开发的主体，那么是一级开发公司要承担责任？还是仍由政府承担责任？如果拆迁问题产生争议，拆迁裁决书中的主体应该是政府还是一级开发公司？解决问题之根本在于界定政府与一级开发公司之间的法律关系。（2）不同法律关系对开发主体的影响如果政府与一级开发公司之间是委托关系，按照中华人民共和国合同法第四百零二条的规定，受托人以自己的名义，在委托人的授权范围内与第三人订立的合同，第三人在订立合同时，知道受托人与委托人之间的代理关系的，该合同直接约束委托人和第三人，但有确切证据证明该合同只约束受托人和第三人的除外。在土地一级开发中，因为政府是征收和补偿的主体，被拆迁人和被征地的农民大都知道一级开
8、发公司是受政府的委托进行一级开发，在实际操作中，政府与一级开发公司也是签订土地一级开发委托协议，因此，政府很难规避掉一级开发过程中应当承担的责任。如果政府与一级开发公司之间是承揽合同（建筑施工合同），则政府可以将一级开发过程中的风险通过合同约定转嫁给一级开发公司，政府则无需承担责任与风险，从而促使开发公司加强管理，提供开发的效率和效益。从土地一级开发的实际情况来看，政府下达的征收决定是强制性的，只是拆迁补偿的价格可以协商，并且最终由政府全部出资，仅是委托公司进行一级开发，从这个角度看，将其界定为承揽关系又极大缩减开发公司的自主性并打消其积极性。（三）土地一级开发涉及的相关规定我国目前对于土地一
9、级开发的统一规定，主要包括但不限于以下：1、规划方面中华人民共和国土地管理法第十八条 下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。 地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。 省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。 第二十一条 土地利用总体规划实行分级审批。 省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。 省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府
10、审查同意后，报国务院批准。 本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。 土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。 土地储备管理办法第七条 土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。 第八条 年度土地储备计划应包括： (一)年度储备土地规模； (二)年度储备
11、土地前期开发规模； (三)年度储备土地供应规模； (四)年度储备土地临时利用计划； (五)计划年度末储备土地规模。 第九条 市、县人民政府国土资源管理部门实施土地储备计划，应编制项目实施方案，经同级人民政府批准后，作为办理相关审批手续的依据。第十条 下列土地可以纳入土地储备范围： (一)依法收回的国有土地； (二)收购的土地； (三)行使优先购买权取得的土地； (四)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地； (五)其他依法取得的土地。2、征地、整理阶段中华人民共和国土地管理法第四十四条 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。 省、自治区、直辖市人民政府批准的道路
12、、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。 在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。 本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。 第四十五条 征收下列土地的，由国务院批准： （一）基本农田； （二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的； （三）其他土地超过七十公顷的。 征收前款规定以外的
13、土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。 征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。 第四十六条 国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 第四十七条 征收土地
14、的，按照被征收土地的原用途给予补偿。 征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。 征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。 被征
15、收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。 征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。 依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。 国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。 第四十八条 征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。 3、验收、入市阶段土地储备管理办法第二
16、十二条 储备土地完成前期开发整理后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。4、收益分配土地储备管理办法第二十四条 土地储备资金收支管理严格执行土地储备资金财务管理暂行办法(财综200717号)的规定。国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。地方国库负责办理土地出让收入的收纳、划分、留解和拨付等各项业务，确保土地出让收支数据准确无误。二、
17、土地一级开发的内容及基本流程（一）土地一级开发的基本内容1、开发前期（1）开发公司编制相关规划设计、项目可行性报告等申报材料；（2）办理各种政府审批手续，包括规划、项目核准（立项审查）、征地、拆迁、市政建设审批（包括交评、环评）。2、开发实施阶段（1）根据地方政府的批复，实施农用地转建设用地、征地等工作；（2）根据地方政府的批复，实施拆迁工作；（3）完成地上物拆除（注：树木可以留给二级开发公司完成）、地下构筑物拆移、渣土清运、围墙施工、场地平整等工作；（4）实施市政建设；（5）地方政府认为可由开发公司承担的其他一级开发工作（具体视开发协议的约定而定）。3、土地入市阶段：（1）上述开发工作完成后
18、由地方政府组织验收；（2）验收完成后进行招商，并出让；（3）开发公司与地方政府、地方土地储备中心根据开发合作协议分配收益。（二）土地一级开发的流程1、由土地所有者给上一级行政主管部门申报土地整理申请；2、由上一级土地主管部门审核批准同意土地处理，并向土地整理和储备中心正式行文批准；3、土地整理和储备中心审核评估通过，并向市级土地联席会议申报，并通过联席会议审议通过下发到区土地整理储备中心；4、土地整理储备中心招标；5、土地一级开发公司中标实施；6、N通一平交由土地储备中心上市；7、二级开发完成投入使用之前完成管网、道路、水、电、通讯建设等。上述基本内容以及流程所需遵循的法律法规包括但不限于“附
19、录1”中列示的相关法律文件。三、土地一级开发的法律风险（一）法律关系不确定导致的风险政府与一级开发公司根据责权利一致的原则，既然开发公司有利可图，就应当有风险责任，但现在看来没有。这是委托关系的不足。这种法律关系的设定，也容易让开发公司在管理中疏于管理，比如意外伤害，侵权损失；还比如，为了拆迁快些，加大安置面积。这么多的风险责任不分清的话，政府的责任就无法承受。当然拆迁和征收工作必定弹性较大，如果基于此管理太严格，没有了开发公司的自主空间，也会影响开发公司的积极性。但如果政府将土地一级开发承揽给公司，政府可以将包袱甩出去，但相应的权力却无法同时授权给公司，对公司而言，责任难以承受，同时如果没有
20、政府行为和权力的支持，开发寸步难行。（二）政策变化导致的风险公司筹资进行土地一级开发，在法律性质上类似于建筑施工公司垫资施工行为。参照最高人民法院相关规定，公司垫资开发，约定收取银行贷款利息合乎法律的基本精神。然而，公司投资参与土地一级开发的关键在于，虽然相关政策精神鼓励吸引社会资金通过市场化运作模式，参与土地一级开发，但对于如何界定及保障开发公司的投资收益尚未见明确规定。例如北京市土地储备和一级开发暂行办法规定原则上“利润率不高于预计成本的8%”，实际上是将公司的筹资开发当成是垫资开发来对待。常见的操作模式是约定公司投资一级土地开发承担投资风险，同时，由公司负责土地一级开发的管理并按照承担市
21、场风险的方式体现收益，类似的约定符合投资行为的主要法律特征。但对于由公司来进行投资，约定承担风险及分享土地出让收益，目前尚缺乏明确的法律或者政策依据，存在很大不确定性。同时，从目前的趋势上看，土地一级开发的主导方是政府。北京京创投资有限公司董事长关继发在地铁沿线土地一级开发中的矛盾分析中提到：“土地一级开发由政府主导，市场化运作的模式是当前土地一级开发发展的主流方向。” 开发主体矛盾、利益分配矛盾、大规划与小开发的矛盾都会随着政策的变化而被激化。（三）与相关法律法规或政策相冲突导致的风险目前土地一级开发没有统一的法律法规，国土资源部等部委也没有出台相应的规章，导致各地一级开发的不规范。在实务中
22、，如何合理合法在政府与土地一级开发公司之间划分责任、分配利益，没有统一的标准，各地做法不一。土地出让收益分成是一级开发较为重要的利益来源，而现实中往往公司分成比例约定过高，与相关法律法规相冲突或得不到法律法规的支持，公司将会面临该部分合同利益得不到实现的风险，政府将面临国有资产流失的危险。而国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知规定，土地出让收入应全部缴入地方国库，各地的土地储备机构无权自行处理。因而，公司在与土地储备机构或者授权行使相关职权的部门签订土地一级开发委托协议中，约定的公司参与土地出让收益分成存在一定的法律和政策风险。也正是因为如此，或许由于一任领导的更迭，或许由于上
23、级出台与该政策相冲突的文件，或许由于利益的驱使导致政府不诚信等，都会导致作为土地一级开发合同依据的政策的变化，或者导致土地一级开发合同项下某些利益的丧失。由此，土地一级开发合同开发公司的利益就得不到相应的保障。（四）融资难、资金链易断裂、征地与拆迁困难导致的风险与土地二级开发相比较，土地一级开发存在难以融资的风险。在土地二级开发中，房地产开发公司可以土地设定抵押直接融资，也可以预售房屋抵押融资；但在土地一级开发期间，开发公司不享有该幅国有土地的使用权，不可能利用该项目的标的物（土地）予以融资，开发公司存在融资难及资金回笼难的风险。土地一级开发公司垫资时间比较长，征地、拆迁安置需要大笔资金，在这
24、种情况下，开发公司若没有雄厚的资金保障或有较强的融资能力，势必面临资金断裂的风险。在资金获取困难的情况下，不少开发公司宁愿降低利润也要由政府解决征地、拆迁阶段的资金，否则项目将难以为继。土地一级开发往往会涉及到征地与拆迁安置等相关事项，征地特别是农用地的征用涉及到政府的审批，而拆迁安置又是土地一级开发较大且不可预知的风险。在项目实施过程中，变数最大的就是征地拆迁费用，其中不仅仅是政策变化影响，也存在着在拆迁过程中各个相关利益主体的利益平衡问题；由于拆迁的主体是地方政府，可是，由于地方政府在拆迁过程中执行力不够时，会导致拆迁成本大比例增加。征地最终能否得到政府的审批，拆迁安置是否能顺利实施，尤其
25、是“钉子户”的多少，将是土地一级开发合同履行的又一大风险。（五）土地出让价格风险当地土地供应过多或者房地产市场不景气时，土地出让价格过低甚至流标，都会影响土地一级开发公司收回投资。实践中有不少开发公司的成本控制不到位，实际发生的成本超出预算许多，导致在出让价格过低的时候难以收回投资。另外，致力于土地一级市场拿地的公司会遇到土地出让竞争激烈而自身资金实力不够的情况，也将面临该幅土地出让价格太高而无法实现通过土地一级开发拿地的风险。四、土地一级开发业务风险的防范（一）设立项目公司土地一级开发投资项目大、投入资金多，需要专门的机构在投资地进行长时间、持续性的具体操作；开发项目在具体操作过程中毕竟存在
26、一定法律、政策及政府不诚信等现存或不可预知风险。因此，开发公司设立专门的项目公司，由项目公司依法享有相应的合同权利，履行相应的义务、独立承担相应的法律责任，以降低该投资风险。同时，按照国务院关于投资体制改革的决定，属于使用政府性资金投资建设的项目及基础设施建设项目，仍应通过立项审批。另外，就拟开发的土地尚需取得建设用地规模、指标，使后续工作具备合法前提和基础。虽然项目公司也有不足之处，即成立时间短、信誉不足，在融资方面存在一定的弱势。但是只要开发公司处理好融资担保的问题，项目公司的缺陷也是能够被弥补的。（二）重视主体资格的合格性按照招投标法规定的原则，凡涉及市政建设、动用国家资金进行建设的项目
27、，必须通过招投标方式确定中标单位。因此，开发公司在取得具体土地一级开发业务时，需要通过公开招投标程序进行。如果开发公司不是通过招投标方式获取一级开发项目,建议将相关项目申报地方政府部门,取得其书面批复同意，或者会议纪要以避免因主体资格问题而可能带来的风险。在上述书面批复同意、会议纪要等文件中，最重要的是将包括确定相关土地一级开发公司相应资格、资质、合作主要原则以及其他符合政府要求的条件予以明确。同时，建议开发公司或具体的项目公司考虑申请办理工程总包资质，以便于在一级开发过程中以工程总包形式接受委托及对外分包专项工程。（三）明确与地方政府的法律关系委托关系与承揽关系的优缺点前文已经作了一定的阐述
28、。在开发公司的立场上，建议以委托关系为基础与地方政府签订开发协议。鉴于政府部门可能也会注意到委托关系对其之不利影响，协议的签订可能会是多次协商的过程。但无论如何改变，都应当以委托关系为主，避免政府将土地一级开发承揽给开发公司，便将包袱甩出去，但相应的权力却无法同时授权给公司导致开发公司难以承受相关的责任。根据中华人民共和国合同法第四百零二条的规定，受托人以自己的名义，在委托人的授权范围内与第三人订立的合同，第三人在订立合同时，知道受托人与委托人之间的代理关系的，该合同直接约束委托人和第三人，但有确切证据证明该合同只约束受托人和第三人的除外。签订以委托关系为主的开发协议，有利于开发公司最大限度地
29、降低自身的经营风险。（四）由地方政府提供相应贷款或通过政府融资土地一级开发公司根据投资的需要以及相应投资资金风险的分析，确定需要贷款的数量。该贷款项目，应由政府出面协调并提供具有相应还款能力的国有企业做该笔贷款资金的担保，该类投资项目中，土地一级开发公司投入较大的资金并存在较大合同风险的情况下，通过该担保贷款融资可以最大限度降低开发公司的投资风险。如果项目投资的资金由开发公司筹集，则公司可以向当地政府寻求相应的担保措施。根据中华人民共和国担保法第八条的规定，国家机关不得为保证人。根据最高人民法院关于适用若干问题的解释第三条规定，国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的，
30、担保合同无效；第五条规定，以法律、法规禁止流通的财产或者不可转让的财产设定担保的，担保合同无效。同时，根据中华人民共和国企业国有资产法第三十条的规定，国家出资企业合并、分立、改制、上市，增加或者减少注册资本，发行债券，进行重大投资，为他人提供大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，分配利润，以及解散、申请破产等重大事项，应当遵守法律、行政法规以及企业章程的规定，不得损害出资人和债权人的权益。因此在土地一级开发中，引入具有还款能力的国有企业，不属于国家机关提供担保。由相应的国有企业为开发公司的贷款提供担保是可行的，并不违反国有资产相关法律法规的规定。但需要注意的是：从谨慎的角度出发，为开发公司提供
31、担保的国有企业，应当是具有独立法人资格的，并且最好是国有独资或绝对控股的国有企业；同时，国有企业为开发公司提供担保的，国有独资企业需由企业负责人集体讨论决定，国有独资公司需由董事会决定；另外，从谨慎的角度出发，如果有必要，可以在咨询当地政府主管部门后，经过履行出资人职责的机构批准再由国有企业提供担保。另外，开发公司需要注意的是：根据土地储备管理办法第二十七条规定“各类财政性资金依法不得用于土地储备贷款担保。土地储备机构应加强资金风险管理，不得以任何形式为第三方提供担保。”（五）控制成本以降低出让价格风险土地一级开发成本，包括项目直接投资和间接投资。如果不能合理控制开发成本，则在土地出让价格出现
32、较大波动的时候，开发公司的收入将受到重大影响。下图是北京某开发公司的土地一期开发成本对照表：从上图可以看出，实际的征地和拆迁费用以及财务费用比预算超出将近一倍。所以开发公司要降低土地出让价格的风险，保证自身的利润，应该从成本控制着手。对于开发公司来说，可以采取合作共赢的方式突破土地资源与资金的两大“瓶颈”：一方面争取和固化土地资源，与各级政府规划、建设、财政、产业管理部门维持良好的关系，保持顺畅的项目信息来源，积极寻找合作伙伴，实现资源互补；另一方面，积极开展多渠道的融资，构建长期的融资平台，并争取使用资产政权化、房地产信托等新型融资方式，必要时进行短期融资；同时，提高企业管理水平，尤其应加强
33、成本控制。（六）严格依法实施征地补偿依照土地管理法的相关规定，征地应当实行“两方案两公告一登记”的制度。开发公司如果能够严格依照该等规定实施征地并依法补偿，则能够从很大程度上避免征地环节带来的风险。“两方案”是指建设单位持相关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经审查后，由市、县人民政府土地行政主管部门拟定的征用土地方案，及征用土地方案经批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定的征地补偿安置方案。“两公告”是指由被征用土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门在被征用土地所在地的乡镇村发布的征用土地方案公告和征地补偿安置方案公告
34、。“一登记”是指被征用土地的所有权人、使用权人在征用土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。（七）通过各种途径保障资金安全土地一级开发公司可以要求地方政府提供相应的法规、规章及政策，或者提供相应的其他的法律性的政府文件，明确该土地一级开发的操作方式及该操作方式的合法性，确保该土地一级开发合同的合法性。对于优惠政策，应当要求当地政府在相应的批准文件中明确该等优惠政策的种类、优惠方式以及开发公司享有该优惠政策的时间节点及具体的范围等。避免开发公司享受的优惠政策因政府态度的变化而受到影响。开发公司可在开发协议或者补充协议中，约定企业出资的前提条件，如将地方
35、政府对确定土地一级开发的主体地位、土地一级开发内容、合作方式、投资收益模式、资金保障等原则事项的批复同意列为出资的前提条件。在项目实施前，寻求将收益分成分配事项纳入今后项目土地出让收入地方基金支出的预算管理。上述相应的政策及相关的法律性的文件，需要政府或相关部门提供相应的纸质文本或其他具有证据效力的其他形式。附录1：中华人民共和国土地管理法（年月日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过 根据年月日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议关于修改中华人民共和国土地管理法的决定第一次修正年月日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订 根据年月日第十届全国人民代表大会常务委员会第十
36、一次会议关于修改中华人民共和国土地管理法的决定第二次修正） 目 录 第一章 总则 第二章 土地的所有权和使用权 第三章 土地利用总体规划 第四章 耕地保护 第五章 建设用地 第六章 监督检查 第七章 法律责任 第八章 附则 第一章 总则 第一条 为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。 第二条 中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。 全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。 任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法
37、转让。 国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。 国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。 第三条 十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。 第四条 国家实行土地用途管制制度。 国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。 前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地
38、是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。 使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。 第五条 国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。 县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。 第六条 任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。 第七条 在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人，由
39、人民政府给予奖励。 第二章 土地的所有权和使用权 第八条 城市市区的土地属于国家所有。 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。 第九条 国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。 第十条 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管
40、理。 第十一条 农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。 农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。 单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。 确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照中华人民共和国森林法、中华人民共和国草原法和中华人民共和国渔业法的有关规定办理。 第十二条 依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。 第十三条 依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何
41、单位和个人不得侵犯。 第十四条 农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。 在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。 第十五条 国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集
42、体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。 农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。 第十六条 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。 单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。 当事人对有
43、关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。 在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。 第三章 土地利用总体规划 第十七条 各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。 土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。 第十八条 下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。 地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。 省、自治
44、区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。 第十九条 土地利用总体规划按照下列原则编制： （一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地； （二）提高土地利用率； （三）统筹安排各类、各区域用地； （四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用； （五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。 第二十条 县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。 乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。 第二十一条 土地利用总体规划实行分级审批。 省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。 省、自治区人民
45、政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。 本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。 土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。 第二十二条 城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。 城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模
46、。 在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。 第二十三条 江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。 第二十四条 各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。 土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。 第二十五条 省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。 第二十六条 经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不