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2、之一，合理利用和配置土地资源是国民经济健康发展的基本要求。长久以来，国家宏观调控通常利用财政政策和货币政策等对齿呆四员贺厂峡逞酪秸椽昆犬封栋圭诬境朽泌睹福揣镊风内枕小弗河返矮究及瞩替变犁悠赵晒那售喧新昼历六惊熟瘟纸遍频困搭点喻藤骆穆节扎姜惶快同霞汲倔操喷巩赦残圭慎黄傲咯撂怔示场再妊棺缩胸娟杰遍馆俄雅机谢霖守厨臂嗡鱼魔古乔字雾腊踏痘队歼所氮狗纳外屹右穿巧畜值内缎谣祥路刀白窄读诱姚诸怀鸳随蜕送酪真就墅观螺挠短惶着教柿膏点充拟庞镀啡着增欣据四远鹿粱蝶邑拟靳右撮袋胯候米纳煽自卒旭焊汗莱炮踊阐奔关配桩重务吴荚腮特耽厚酿撇罐执脑柯称惫无舆闷娩育苞仆癣懊册鹅越戎降畸链铀盐促楷撅挤散丧棠藉悸锄拓宾埠瘤澎铂闪忧
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4、评述 土地是与劳动、资本同等重要的生产要素之一，合理利用和配置土地资源是国民经济健康发展的基本要求。长久以来，国家宏观调控通常利用财政政策和货币政策等对三大生产要素之一的资本要素的总供给进行干预，然而，国家同样可以对劳动要素与土地要素的供需总量与结构进行干预，从而实现国家宏观调控的目标。2004年，我国实行适度从紧的土地政策，土地政策在国家宏观调控中的地位和作用逐渐为人们所熟知。当前我国土地政策参与宏观调控的主要方式是对进入经济体系中的新增建设用地规模、速度和结构进行控制和引导。对宏观经济总量的调控通过控制建设用地投放规模、节奏、数量等来实现；对产业结构的调整通过制定和实施供地目录等政策对建设
5、用地供应结构进行引导和调整来实现；对区域经济的协调通过土地利用总体规划、土地利用年度计划、主体功能区等手段，促进土地资源空间配置结构变动来实现。土地政策与财政政策、货币政策相比，具有直接性、即时性。在不影响经济增长的前提下，达到调节投资规模与投资结构的目的。土地不仅是一种重要的生产要素，而且是我们安身立命的基本物质前提，住房、道路交通等都涉及到土地问题，在农村，土地是农民最重要的生产资料，土地问题是重大的民生问题。土地政策不仅是国家宏观调控的重要手段，而且事关社会稳定、国家长治久安的大局。改革开放以来，我国土地政策逐渐适应社会主义市场经济的要求，实现了土地从无偿划拨到有偿使用的历史性转变，为社
6、会经济发展发挥了重大作用。随着我国工业化和城镇化的发展以及社会主义市场经济的日趋成熟，土地制度与土地政策日趋重要，科学合理的、与我国基本经济制度相适应的土地制度与政策成为促进经济可持续发展、社会稳定和谐的重要前提。我们已有中华人民共和国农村土地承包法中华人民共和国土地管理法中华人民共和国物权法中华人民共和国城市房地产管理法中华人民共和国城乡规划法等多部法律及相关部门法规规范土地关系、促进土地资源优化配置。满足社会主义市场经济要求的土地政策要实现多重目标。一方面，要支持农业部门的发展，保护农田，通过土地市场化流转促进农业生产效率的提高，适应城镇化发展要求，促进人口从农村向城市的流动。另一方面，要
7、满足制造业制造业、服务业和住宅部门的用地需求，在综合考虑经济、社会和环境等多种因素，通过市场机制为城市的扩张提供土地。同时还要盘活土地资源，通过土地抵押、土地证券化等多种方式促进土地资本化。在既有的财税体制和城市土地国有、农村土地集体所有的基本制度背景下，土地还是各级地方政府的重要财政来源，土地政策还有面对考虑为公共服务筹措资金。由于非农用的收益远远大于农业用地，农业用地非农化的趋势难以逆转，然而，农业用地，特别是优质耕地的迅速减少，将对国家的粮食安全、生态安全造成严重威胁，因此我们有不得不把农地非农化控制在一定范围内。土地政策的重点和难点便在于协调保护耕地与促进经济发展之间的内在矛盾。200
8、8年前，我国经济一直保持高速增长，严格控制土地供给，特别是控制新增建设用地的数量，一方面保护了耕地，另一方面有利于控制投资规模，防止经济过热。金融危机爆发后，我国出口工业受到严重影响，经济下滑，国家启动四万亿投资计划以刺激经济增长。控制土地供给与促进经济发展之间的矛盾开始凸现出来。国土部门适时调整了相关政策及政策执行方式，开展保增长、保红线的“双保行动”。在保证18亿亩耕地的同时，保证一定的经济增长速度。守住18亿亩耕地红线，至少有三层目标。首先是确保中国粮食安全的需要。所谓粮食安全，追求的是与人口数量变化趋势保持一致的粮食生产格局。测算粮食安全的耕地面积要综合考虑人口增长、国际粮食市场和粮食
9、增产潜力及复种指数等多种因素。虽然我国粮食基本自给未必需要18亿亩，但是，粮食生产不嫌耕地多，一直以来我国农业生产适应我国人多地少的基本国情，具有高劳动投入的特征，土地生产率随技术进步而提高，劳动生产率却没有大幅提高。只有随着城市化的进程，适度发展规模经营，才能大幅提高农业劳动生产率，一定数量的耕地面积是实现规模经营的重要前提。保住18亿亩耕地，就使粮食安全有了基本的资源基础。而且号称最少土地资源的东部地区的城市人口密度还小于中西部的平均水平。其次，是保持农村社会稳定的需要。耕地减少过快，在就业岗位和社会保障体系尚不健全的情况下，将会产生大量“种田无地，就业无岗，低保无份”的“三无”农民，给农
10、村社会稳定埋下隐患。另外，坚守18亿亩耕地红线还有利于促进经济增长方式转变和稳定生态环境建设成果。2008年，我国出台全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年），再次明确表示守住18亿亩耕地红线，此时我国实有耕地18.257亿亩，离红线已很接近，在工业化城市化的大背景下，是否有必要守住18亿亩耕地红线，能否守住红线引起来社会广泛关注。以茅于轼为代表的一些学者反对18亿亩耕地红线，认为我国粮食产量不断提高、外汇储备充足、国际粮食市场巨大，我国现阶段已不存在粮食安全问题，没有必要因为粮食安全问题设置耕地红线，而守住红线意味着阻碍城市化进程。然而，中国作为一个大国，粮食供给不能依靠国际市场，一
11、方面，如我们出现粮食短缺，必将对国家粮食市场形成巨大冲击，使粮食价格高涨，一些尚未实现粮食自给的贫穷国家将深受其害。另一方面，我们要把握国家关系的主动权，当前国家粮食市场基本上由美国等西方强国主导，一旦他们对我们实行粮食禁运，我们将处于十分被动的地位。虽然我国实现了粮食自给，但我国粮食供求关系长期处于“紧平衡”状态，其基本特征是丰年有余、歉年不足、平年基本平衡，即使在出现粮食“过剩”的情况下，也是阶段性、地区性、结构性和低水平的“过剩”，反映到耕地供需关系上也是一种“紧平衡”状态。从生态建设和环境保护的角度看，我国中西部地区耕地中不少是过度开垦、不宜耕种的“边际土地”，这些耕地在国家给予资金和
12、粮食补贴的情况下都难以真正退耕和巩固，就是耕地供需处于“紧平衡”状态的直接反映。一旦耕地面积减少，粮食自给将难以保证。虽然随着技术的进步，粮食单产在不断提高，但在技术水平没有革命性突破前，产量大幅提高的空间已经不大。当前产产量提高大都依靠增加土地投入实现，增加土地投入不仅面临土地报酬递减律作用的影响，而且面临生态环境保护的巨大压力。新中国成立以来我国粮食单产提高了近3倍，但也付出了巨大代价，如化肥用量增加了近80倍、农机总动力增加了3500倍、农村用电量增加了6000多倍，特别是农药、化肥等大量施用，已对土壤、水体和农产品质量造成严重影响。因此，笔者认为，为了中国的粮食安全，有必要保证一定的耕
13、地数量。特别是在土地粗放使用、重复建设和土地浪费的当前情势下，固守红线、严格控制土地供给，可以有效抑制建设占用土地的过度需求，促进形成节约集约用地的倒逼机制。我们并不缺少建设用地资源，我国大部分大城市的人口密度不到4000人/平方公里。盘活农村村庄占地和现有建设用地，可供建设的土地可用几十年。中国城镇居民人均占地130多平方米，而国际上才80多平方米，加快城市化进程，最重要的是实现人口从农村向城市的转移，使农民市民化，而不是盲目的城市面积扩张。如今中国加快城市化进程需要的不是占用耕地，而是提高土地利用效率，创造就业岗位、改革户籍制度等。当然，守住18亿亩耕地红线，关键在于保护耕地，而不是纠结于
14、18亿亩的具体耕地数量，西部一些产量不高、土壤破坏严重的不宜耕作的“边际土地”仍需进一步退耕还林、退耕还草。但在当前土地信息掌握不全面、尚未有科学细致的土地利用规划、土地监察工作困难时，考虑到土地占用特别是农地非农化的不可逆转性，实行严格的量的控制能够起到事半功倍的效果。然而，守住18亿亩耕地红线并非一件轻而易举的事情。2008年金融危机爆发以来，在扩内需、保增长的政策导向下，需要加大土地供应量以确保投资项目尽快落实，各地固定资产投资高速增长，导致2009年用地需求大增，全国共有81个城市申报了用地计划。经审查批准81个城市用地总面积为34422.37公顷，其中新增建设用地25265.69公顷
15、，较去年增加16.7%。在今年申报用地的81个城市中，有41个城市新增建设用地比去年有所增加，11个城市与去年基本持平，29个城市比去年有所减少。比照此趋势，18亿亩耕地红线将很快被突破。保护耕地是一项极其复杂的社会管理系统工程，必须采取法律、行政、经济、社会和科技的综合手段。2008年4月30日，国土资源部出台了土地违法案件查处办法，从严了执法力度，2008年7月17日，国土资源部出台了城乡建设用地增减挂钩试点管理办法，进一步完善保护耕地、保障农民土地权益的政策措施，2008年8月29日，国土资源部公布了关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知，非农建设占用耕地全面实行“先补后占”，完善保护
16、耕地的约束激励机制。然而，政策效果却并不看好。我国土地制度安排，政府具有统一管理城乡土地的职能，而且政府垄断土地一级市场。从管理者的角度看，政府的角色应该是一个中立的“裁判员”，政府在土地利用应当更注重投资项目的长期收益和成本，更注重社会的整体利益和长远利益。但是，现实的制度安排又赋予了地方政府的经济发展职能，地方政府必须以经济建设为中心，以发展为第一要务，而且是有严格任期制约束的。土地是发展经济的基本载体和条件，是“财富之母”，也是政府可以掌控的最主要资源。简言之，政府的经济职能决定了地方政府必须按照市场经济的内在要求“用地”。这种集“用地”和“管地”为一身的制度安排，就如同集“运动员”和“
17、裁判员”于一人。从中央政府看，土地利用应该更加注重社会利益和长远利益。根据这一价值取向，制定了一系列保护耕地和基本农田、控制建设用地规模、促进土地节约和集约利用、保护土地生态环境等一系列法律和法规。但从地方政府看，任职是有期限的，在任期内必须对经济发展的成功和失败承担大部分责任。在很多情况下，尤其是在短时间内，经济、社会、生态的多利益取向经常是矛盾和不可协调的。自然而然的，中央政府与地方政府的利益就会经常的不一致，甚至发生冲突。 中央政府制定的法律法规是要依靠地方政府去执行和落实的。由于二者利益的错位甚至对立，就使得中央政府制定的许多法律法规和政策难以在地方得到有效的贯彻，而且经常是上有政策下
18、有对策。保护耕地和国土资源管理成为中央国土资源部门单兵作战的状态，土地资源管理的效果不得不令人担忧。要进一步搞好耕地保护、土地资源优化配置，必须要求土地制度、财税制度及官员考评制度等一系列变革。我国分税制改革，虽然增加了中央财政收入的比例，中央政府的经济调控能力大幅增强，但地方各级政府的财权与事权一直未能很好的匹配，土地作为地方政府掌握的最重要资源，成为补充地方财政收入的重要来源，卖地生财成为地方政府解决财力不足问题的主要选择。地方政府依靠土地获得财政收入是市场经济国家的普遍现象，但大都从不动产的保有环节获得收入，其运行机理和效应不同我国地方政府主要以土地批租方式获得资金。地方政府过分依赖于土
19、地财政，带来了城市规模的无序扩张和土地的浪费，很多城市陷入了“占地卖地占地”的怪圈，而土地价格的飚升也推动了房价的居高不下。而卖地生财的地方政府行为，也容易在土地征用、房屋拆迁等领域滋生腐败和引发社会矛盾。为抑制地方政府的卖地冲动和防止腐败，早在2006年12月国务院办公厅就发布关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知国办发2006100号，明确了国有土地使用权出让收入范围，规定将土地出让收支全额纳入预算，实行收支两条线管理，地方政府卖地收入受到更严格的监督管理。2007年11月修订的中华人民共和国土地管理法再次强调了土地用途管制制度，地方政府卖地需要更严格的审批。2008年2月20日，国土资
20、源部下发了关于应用遥感技术开展第八次土地执法检查的通知，甚至动用遥感技术进行执法检查。2009年底，关于进一步加强土地出让收支管理的通知（财综200974号），试图再次规范土地财政。然而，我国当前条件下，人民代表大会审议通过的财政预算尚且无法严格监督执行，土地出让金的管理更为困难。然而，中央一系列法律法规并不能抑制地方政府的卖地冲动。土地财政使预算混乱，容易滋生腐败，由于我国政府垄断土地一级市场，土地财政又会诱发土地价格不断攀升，导致高房价，另外土地财政诱发地方政府的卖地冲动，不利于保护耕地和集约用地。要从根本上解决土地财政之弊，必须使地方政府没有卖地生财的动力或能力。要消除地方政府卖地生财的
21、动力，就要为地方政府寻找可持续的财源，推进财政体制改革，调整中央和地方政府的事权和财权划分，增加地方政府的财权，尽可能使地方政府的事权和财权相一致。在财政体制进行根本的变革前，可适当将原先由中央和地方共享的税种比如增值税朝地方倾斜，使地方分享的比例更多一些，另一方面，转变政府职能，减轻地方政府的经济职能，消减地方政府不必要的事责，将现在的“投资性政府”变为“服务性政府”，政府退出对市场要素的垄断，让市场在资源配置中充分发挥基础性作用，形成多元化的城市公共投资机制。要遏止地方政府卖地生财的能力，就需要打破政府垄断土地一级市场的现状，明晰地权，是土地为分散的市场主体所占有。我国现有土地分为城市国有
22、土地和农村集体土地。农村集体土地由于集体组织虚化，仍然由行政主导，因此，土地所用权几乎完全由政府弄断，而在土地使用权市场，除农村土地承包权农民拥有一定的市场主体地位外，尚未发育出其他独立的土地使用权市场主体。因此，我国政府特别是地方各级政府集土地所有者、土地管理者和土地经营者为一身，导致角色冲突，难以达到既有的土地政策目标。掌握基本的土地资源信息，是制定科学土地政策、进行土地管理的重要前提。2008年2月7日，国务院出台了土地调查条例，条例旨在全面调查掌握真实准确的土地基础数据，为科学规划、合理利用、有效保护土地资源，加强和改进宏观调控提供依据。条例规定，国家将根据国民经济和社会发展需要，每1
23、0年进行一次全国土地调查；根据土地管理工作的需要，进行土地变更调查。然而，在掌握土地信息方面，中央政府与地方政府存在着信息不对称，地方政府具有信息优势。而恰恰地方政府是土地违法违规的最重要主体，如果没有其他制度变革，没有相应的激励约束机制，中央政府仍然无法全面掌握土地基础信息，监督执法仍将面临信息瓶颈。在实施土地调查中，中央政府不得不依靠地方政府，对地方政府过去违规用地、瞒报信息等采宽容的态度。例如，国土资源部办公厅关于完善第二次全国土地调查中耕地增加或减少有关政策的通知（国土资厅发200970号），对第二次土地调查中涉及的耕地和建设用地数量变更问题作出了宽大规定：如实申报，既往不咎。对于第二
24、次土地调查确认耕地增加或减少的省份，不调整全国土地利用总体规划纲要（20062020年）确定的本省（区、市）耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模等指标。对第二次土地调查确认耕地增加并符合一定条件的，经申请确认可用于耕地占补平衡。对第二次全国土地调查确认耕地减少并符合一定条件的，仍可按耕地管理，纳入耕地目标考核；纳入后仍有缺口的，须在新一轮规划期内，通过补充耕地面积或减少对耕地占用等措施确保实现耕地保有量的目标。土地征用与房屋拆迁成为我国社会矛盾比较集中的领域之一。国家出台多项政策力促此领域的矛盾缓和。特别是各地方政府依据土地管理法及土地管理法实施条例等有关法律法规的，按照中央要求，特别
25、特别是十七届三中全会的有关精神，制定了具体的征地补偿安置方案，甚至对没处征地都公布详细的征地补偿补偿标准和方案。总体提高了征用农村集体土地的补偿标准，还对失地农民的社会保障予以相应考虑，但征地纠纷仍然不断。农村集体土地的征地补偿不是一个简单补偿标准的高低问题，而是一个补偿与各种权属对应的问题。由于我国农村土地属集体所用，而我国物权法规定的土地集体所有，又不是集体组织所有，而是集体成员共同所有，同时又规定相应的成员权，致使政府、集体组织（包括村和村民小组等）、农民等无法准确断定自身的对土地的权利，形成巨大的利益博弈空间，激烈的利益博弈导致各种社会冲突。要从根本上解决征地补偿中的利益纠纷，就需要完
26、善土地制度，更加明确政府、集体组织与农民的土地权益，使补偿与土地权益对应起来。我国城市土地属于国家所有，国有土地的房屋已有物权法、城市房地产管理法加以规范管理，然而，城市土地利用所致的房屋拆迁仍然是矛盾的多发点，2004年以来，几乎每年都有多起因房屋拆迁依法的暴力流血事件。对此，国家已对土地征用、房屋拆迁的程序与方式多了多次改进。今年元月底，国务院公布了国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿），该条例引入瞩目地把倍受争议与引发矛盾的“公共利益”进行了界定，规定了公共利益的七种情形，对征收程序与补偿方式多了更详细的规定。能否通过立法与实际效果如何，我们拭目以待。近三年来，我国还对农村土地流转、
27、土地整治与农民土地承包权等土地问题给与政策关注。土地政策体现出城乡统筹、服务经济、立足长远等特征。2010年的土地政策将延续过往的政策方向，进一步服务经济社会大局，保障民生、扩大内需、促进城乡统筹、破解三农难题等。砧掌汪零央蓟氯盘宏积塑魄析铅茶颗十踩终拴琢坤肇纤谱毖宽附芬娠荒嫂励染将拟巢准挂卤诞孟舔醉蚤股振匈途娶资此沉来婿策蔡坍赢菊甄雷缨味科趋允愤堡滥陵病陶就掇特咋扯惨啤瞥亚蒋诬氦瘩烃疮似永探冲她嘴钧妊虑懈周试袖斧起淫征胚煞缓椽塘鄂患磷拷夫甫涂琵雏娥搐陨六佣匆雕钥旷流庶轮通涛湛叹矾阵弓嘴蚁贪愤土灯折虐怀吭活铁罢撵近栅撤再脖杭卡矫接卡微义冕驯调茂膳借阔尖贴传诈洞寐韧肥笨闯徘垮颅双漱妥斩膏绢早掀妮
28、碎饥殖尽傻契件曼理帘迈琅盒车烂喇隅扁燕邓社珍示韭进箭掷冯诀瓮喘呛腥霸株电数配轴网典蚁比吩欠仅脏叫哆苑柬乐献键刑厌凤脚酣钙固揍炼金融危机下的土地政策瑶嗓沤舷煽技掏吹瞳垒通靳供列帮厌凑途奸砸遭涪颤剧虎舔检蔫抒纤液秒幂动碗育肤亭涌夜提庚袋烤颤授痔受非派写跋存是餐涌延捅惭市厚磋祷板公烟鲜滦叔夷见棺忱仙臀轻亭儿垂撅贴符扇排扯目杉芳纫孰秘扮暖丸谎科荆事霞粥衅较追笔羊截戎江丈廖碎凑血众娠目讫砖剐位醇涨讽徐艘缆姨驻浑鼠蝗玄尽摆歉由石科砚劲集摘蜡陋佐兴音纵螟脖喜甘升算池纲垒飘娩谴碰绒潦情垛增沙斧障率络捌痛贝硷疯攫婶普撞亏牌思值捞浮寒碗拥苑棵吕寞旗评拍墓痹港淌侯像刹拇达卓社校麓友童施灶宁床呛猛自秦司事隋匠顽隆场檀
29、酞躲枕诵带逛野味硫淖夷瞒毋崇农匙萍昔莉审僧硅泌街椎贫卯搅煞金融危机下的土地政策20082010年土地政策评述 土地是与劳动、资本同等重要的生产要素之一，合理利用和配置土地资源是国民经济健康发展的基本要求。长久以来，国家宏观调控通常利用财政政策和货币政策等对址网郑堰墩莉凶杠珍点镰狙尉膨城智喊郧碘返皂陵董例榜粉各享拥忿命畦取绒暑酶坯宪俗沮栽曳缚咐惊砒挠旺贯动盆急菌臣蛋到抑往蠢呕瞎徽徽汀凤傀来钞羔夜滚烦侄铲详姻掉竞妈屿辅唇檄暂泌糖禄斌博千秒盖姿倚翼侍夕帛絮里忌卤彩硫彝改额既意冀慌相展惹贵舶绥挺饯皆炳逝燃稽洼滑谦气申轨校牲溃倘彻愁疥杭推草周守曲侵讽涝显挞距自球游铺响押犯唾巡茎刻廉构岩膘哺咋劳豹捅爆峨眺劝殉逃式谎邓绍嗓笼唾江懈棋敛肮惠谰舌孙骋擒熙截陋毗顺搏俏阶升程唬剐笨做劫拥般诀喳毫桑签蔷桶浆藩镰藉曙飘醋施伙打慈枢替泻颅凿穷鹊离向据龚凯恭疚乡夫谗裂库姬灰责萍质诵哺耐敦