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1、新预算法解读,张永志 全国人大常委会预算工作委员会,内容提要,一、引 言 二、预算法修改的重大意义 三、新预算法的主要内容 四、需要说明的其他问题 五、结束语,一、引言,十年磨一剑,预算法修改的历程,2003年，列入全国人大常委会立法规划 2004年4月启动 十届：向部门、地方和部分人大代表征求意见 十 十一届：第二十四次常委会第一次审议（2011年12月） 年 第二十七次常委会第二次审议（2012年6月） 历 公开向社会征求意见（2012年7月） 程 十二届：第八次常委会第三次审议（2014年4月） 第十次常委会第四次审议通过（2014年8月） 2014年8月审议通过（79条-101条，修改
2、80多处） 乘十八届三中全会的东风，实现了理念更新、制度创新和立法突破。,二、预算法修改的重大意义,（一）完善预算法律制度 （解决现行预算法存在的突出问题） （二）全面深化改革的重要内容 （落实中央重大改革于法有据要求，推动财税体制改革在法治框架内进行，推动实现国家治理体系和治理能力现代化；落实加强人大对政府全口径预算决算的审查和监督、推进人民代表大会制度与时俱进要求，加强社会主义民主政治建设）,解决现行预算法存在的突出问题 完善预算法律制度,对现行预算法的评价（作用、问题） 一是预算内容不够完整，预算不能全面准确反映政府财政资金运行的情况和政府活动范围； 二是预算编制不够科学，“看不懂”；
3、三是预算执行不够规范，追加变更普遍； 四是预算监督不够严格，实效性不强； 五是法律责任不够明确，问责可操作性差； 六是预算过程结果不够透明，公开性不足,预算法修改对于全面深化改革,首先：是落实中央凡属重大改革必须于法有据要求的直接体现，对推动财税体制改革在法治框架内顺利进行，推动实现国家治理体系和治理能力现代化，具有重大而深远的意义。 其次，是落实党的十八大和十八届三中全会决定，加强人大全口径预算的审查和监督，推动人民代表大会制度与时俱进的要求的直接体现，对加强社会主义民主政治制度建设具有重要意义。 总之，修改预算法是新的历史起点上全面深化改革的重要内容。对于建立现代预算制度、规范预算行为，推
4、动预算改革，实现预算的科学化、法治化；对于完善人民代表大会制度，增强人大预算监督实效，保障人民当家作主；对于保障经济社会健康发展具有重大深远的意义。 还要认识到预算法修改的阶段性。,三、新预算法的主要内容,（一）完善预算法的宗旨和原则 （二）建立全口径预算制度，提高预算完整性 （三） 完善预算编制制度，增强预算编制的科学性 （四）加强人大预决算审查批准与监督 （五）增强预算的公开性 （六）增强预算执行的规范性 （七）规范财政转移支付 （八）规范地方政府债务,（一）完善预算法的宗旨与原则,预算法修改所体现的理念（管理工具治理平台） 公共财政理念：职能（满足公共需求）程序（公共选择）功能：授权与控
5、制约束 预算法体现的原则 预算完整 预算透明 预算绩效 预算民主 预算法定,（二）建立全口径预算制度 提高预算的完整性,体现中央要求（全口径），确立完整性原则 1.核心内容和形式 核心内容：政府全部收入和支出都应当纳入预算（第四条），各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出（第十三条） 全口径预算的形式或结构：四本预算一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。,2.具体内容,一是明确了四本预算的概念； 二是明确了政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的编制原则； （以收定支；收支平衡、不列赤字；收支平衡 ） 三是明确四本预算之间的关
6、系：应当保持完整、独立，三本专门预算与一般公共预算衔接，政府性基金预算是否可以调入一般公共预算？ （第五、九、十、十一条）,（三）增强预算编制的科学性,一是完善预算编制依据，提高预算编制的科学性 ； （根据发展目标、宏观调控要求、跨年度平衡需要；参考上年预算执行、支出绩效评价和本年度收支预测） 二是设定征求意见程序，提高预算编制的民主性； 三是规范政策措施的出台，各级政府依法作出决定或者制定行政措施，凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的，应当在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排； 四是明确了部门预算编制的依据 （第三十二条） （按照收支分类科目、支出标准要求、绩效目标管理等规定；根据履行
7、职能和事业发展需要以及资产状况） 五是进一步明确草案细化和规范化要求,预决算草案的细化与规范化,目前问题：预算不细、看不懂。一是多数预算只有支出方向，没有支出用途；二是大量转移支付没有列示地区和项目。 修改内容：首先，两种方法编制：预算支出应当按照功能分类和经济分类编制（第37条）；第二，细化：报送人大审查和批准的预算草案，一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项，按其经济性质分类，基本支出应当编列到款；其他三本预算按其功能分类应当编列到项（第46条）；第三，报送人大的决算草案应当规范（按预算数、调整预算数和决算数分别列出）和细化，一般公共预算支出应当按其功能分类编列到项，按其经济性质分类编
8、列到款（第75条）；第四，一般性转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制，专项转移支付应当分地区、分项目编制（第38条）,（四）加强人大预算决算审查批准与监督,人大的重要职权、总结实践经验、体现中央要求 1. 完善人大预算初步审查制度 2. 明确人大对预决算的重点审查内容 3. 加强对预算调整的审查监督 4. 完善对预算执行的监督 5. 发挥人大代表和社会公众在预算审查监督中的作用,1.完善初步审查制度,第一，对预算草案初步方案、预算调整初步方案、决算草案都要进行初步审查（第22条第一款） 第二，明确初步审查机构（第22条） 中央：全国人大财政经济委员会 省、自治区、直辖市和设区的市
9、、自治州：有关专门委员会；未设立专委会，由工作机构研究提出意见（设区的市、自治州） 县、自治县、不设区的市、市轄区：预算草案由常委会初审，预算调整初步方案和决算草案由工作机构研究提出意见 第三，明确初步审查的时间（第44、69、78条） 中央预算草案初步方案提前45天，预算调整初步方案和决算草案30天；地方预算草案初步方案、预算调整初步方案和决算草案30天。 第四，明确初审意见的反馈机制，初审意见和反馈处理应当印发代表（第22条）,2.明确预决算草案的重点审查内容,预算草案：重点审查8个方面内容（第48条） （预算执行、预算安排的合法性、预算安排与收支政策的可行性、重点支出重大项目、预算编制、
10、转移支付、举借债务、重要事项说明） 预算审查结果报告：4个方面主要内容（第49条） （两个评价预算执行与落实决议，草案的合法与可行性；两个建议） 决算草案：重点审查12个方面内容（第79条） （收入，支出政策实施和重点支出重大投资项目实施及绩效，结转，结余，预算调整，转移支付，举借债务，周转金，预备费，超收收入与预算稳定调节基金，预算决议落实情况，其他与决算有关的重要情况）,3.加强对预算调整的审查与监督,一是拓展了需要报人大审批的预算调整情形：除增加举债情形之外，预算总支出的增减、调入预算稳定调节基金和调减重点支出（第67条）；（省级政府发债）因短收增列赤字须批准 二是要求更加规范：报人大的
11、预算调整方案必须说明预算调整的理由、项目和数额（第69条）； 其他相关情形：预算执行中，一般不制定新的增加财政收支和减少财政收入的政策和措施，必须作出，报预算调整（第68条） 明确先动支再调整的突发事件情形，突发事件先动支预备费，不足可以先安排支出，再补报预算调整（第69条）； 预算调整的除外情形，指地方各级政府因上级政府增加不需要地方配套的专项转移支付而引起的预算支出变化（第71条） 严控不同预算科目、预算级次或者项目间的资金调剂，财政部应制定具体的管理办法（第72条）。,4.完善对预算执行的监督,一是增加对预算批准前政府安排支出的监督，并将支出情况在预算草案的报告中作出说明（第54条）；
12、二是特定事项实行权责发生制的有关情况，向本级人大常委会报告（第58条）； 三是完善对决算的监督，中央决算和县级以上地方政府本级决算草案要审计后，提请常委会审查和批准（第77条）； 四是编制政府综合财务报告，并报常委会备案（第97条）,5.发挥人大代表和社会公众在预算审查监督中的作用,一是设区的市、自治州以上各级人大专门委员会初步审查、工作机构研究提出意见时，应当邀请本级人大代表参加（第22条）； 二是县、乡两级人大审查预算草案前，应组织人大代表听取选民和社会各界的意见（第45条）； 三是公民、法人或者其他组织发现有违法行为，可以依法检举、控告（第91条）。,（五）增强预算的公开性,体现中央要求
13、、总结实践经验，建立阳光政府、责任政府。 一是强调预算公开的全面性：除涉及国家秘密的事项外，经批准的政府预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，部门预算、决算及报表等都要公开 二是强调公开的重点事项：包括转移支付、举借债务、机关运行经费、政府采购等重要事项的公开； 三是强调预算公开的可操作性：明确公开的内容、时间和主体。（政府预算、预算调整和决算由政府财政部门负责公开；部门预算决算由各部门负责公开） （第14条、第89条）,（六）增强预算执行的规范性,一是总体要求：强调经人大批准的预算，非经法 定程序，不得调整； 二是支出方面：预算支出必须以批准的预算为依据， 未列入预算的不得支出（第
14、13条）； 三是收入方面：明确各级政府不得向预算收入征收部 门下达收入指标（第55条）； 四是规范财政专户设立（第56条）； 五是增加国库现金管理的规定（第59条）; 六是规范执行中的超收和短收（第64条）。,规范超收短收的处理,中央一般公共预算出现超收，用于冲减赤字、补充预算稳定调节基金；出现短收，通过调入预算稳定调节基金、削减支出或增列赤字并在国债余额限额内发债平衡。 地方出现超收，用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如仍不能实现平衡，省级政府报本级人大或其常委会批准后增列赤字，并报财政部备案，在下一年度预算中予以弥补
15、；市、县级政府通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。,（七）规范财政转移支付,我国财政转移支付制度的建立、作用与问题及十八届三中全会的要求 一是转移支付制度法制化：明确国家实行财政转移支付制度，转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标（第16条第一款）； 二是明确转移支付结构：以一般性转移支付为主体（第16条第二款）； 三是严格规范专项转移支付：只能依据法律、行政法规和国务院的规定设立，建立专项转移支付的定期评估和退出机制，限制资金配套（第16条第三款）
16、； 四是严格规范转移支付预算的编制（第38条）； 五是明确了下达时间（第52条）。,（八）规范地方政府债务,现行预算法的规定与实践中的政府债务 十八届三中全会精神与财税体制改革总体方案要求 新预算法既严格规范（限额），又为改革留有空间（第35条） 一是限制主体：经国务院批准的省级政府 二是限制范围：“预算中”必需的建设投资的部分资金 为一般债务和专项债务留下了空间 三是限制方式：只能发行政府债券，地方政府不得- 四是限制用途：只能用于公益性资本支出 五是规范管理和监督：纳入预算、限额管理，规模由国务院 报全国人大或常委会批准，省级举借债务， 列入预算调整方案报本级人大常委会批准 六是偿还要求：
17、应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源 七是控制风险：评估和风险预警、应急处置机制 八是严格问责：追究问责机制，撤职、开除（第94条）。,四、需要说明的几个其他问题,（一）关于财政体制 （二）关于部门预算 （三）关于预算细化 （四）关于国库管理 （五）关于财政专户 （六）关于权责发生制核算机制 （七）关于社会保险基金预算和社会保障预算 （八） 关于跨年度预算平衡机制 （九）关于中期财政规划 （十）关于法定重点支出挂钩事项,五、结束语,法律的生命力在于实施 法律的权威也在于实施 （一）认真学习、准确把握新预算法精神实质和具体内容； （二）做好预算审查监督地方性法规的修改完善或者制定工作，增强法律的可操作性； （三）抓紧研究制定明年预算审查监督工作具体实施方案，做好明年和今后一段时期的预算审查监督工作，贯彻落实预算法，并进一步探索实践有关问题。,谢谢！,