2009-2010学年上期《公共行政学》.ppt

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1、公共行政学 2009-20010学年上期,主讲人：王建容,课程几点说明： 一、课程主要内容 绪论 行政职能 行政组织 行政领导 行政决策 行政执行与监督 行政沟通 行政立法 财务行政 人事行政 二、授课方式 老师讲授 个人发言 分组讨论 三、课程要求 认真听讲 勤于思考 积极发言 四、成绩构成 平时成绩（25）：出勤；堂上表现；作业 半期成绩（15）：或小论文；或案例分析报告 期末成绩（60）:,第一讲 绪 论,本讲主要内容： 1、公共行政的概念阐释（重点、难点） 2、公共行政的原则（重点、难点） 3、西方公共行政学的产生与发展 4、中国行政学的产生与发展,一、公共行政的概念阐释 （一）几个基

2、本概念 1、行政管理 2、公共行政 3、公共管理 4、私人行政,（二）公共行政的含义 1、组织视角： 2、 “二分法”角度 ： 3、管理角度：,综上，公共行政的定义为：公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。对公共行政的定义要从以下几个方面去理解： 第一，主体： 第二，客体： 第三，根据 ： 第四，价值取向：,（三）公共行政与公共管理 公共管理是以政府为核心的公共部门，整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，不以营利为目的，旨在追求有效增加与公平分配社会公共利益和提供公共产品的调控活动。 语义上的差异 管理

3、主体拓展 -管理目的 管理方式、方法 管理领域,（四）公共行政与私人行政 管理主体方面 管理客体方面 管理目的方面 管理方式方面 所支配的资源方面,二、公共行政原则 引子：同命不同价 2005年12月15日凌晨6时，正在重庆市郭家沱农贸市场叫卖的何青志、谌登兰夫妇得知噩耗，14岁的女儿何源，当天同两名好友坐三轮车去学校时，被一辆货车撞翻，3个鲜活的生命就这样凋亡。 事故后，另外两家先后与肇事司机挂靠单位重庆铺金公路运输有限公司“私了”，各自得到20余万元的赔偿。但何青志夫妇被告知，加上丧葬费等费用顶多赔偿5.8万余元。,何青志夫妇得到的解释是，2003年12月4日通过的最高人民法院关于审理人身

4、损害赔偿案件适用法律若干问题的解释（下简称解释）中明确规定：死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，按20年计算。 而重庆全年城市居民人均可支配收入为9221元，全年农村居民人均纯收入2535元，这两个数字分别乘以赔偿年限（20年）后，自然产生出近20万元和5万元两个结果。 问：你怎样看待这个案例？,（一）法制原则 （1）几种治理方式 ：权治 、法治 、德治 （2）依法行政的关键 第一、保证法的完善性，要做到有法可依 第二、法的准确性和正当性，要有良法可依 第三，法的严肃性，做到有法必依，执法必严、违法必究,（二）效率原则 （1）效率的定义：产出与

5、投入之比 （2）效率的层次：个体效率 、组织效率 社会效率 （3）效率的类型：机械的效率、社会效率,讨论： 一位老师在他的课堂上如何公平分配 一块巧克力蛋糕？,方案1：同等地分给教室里的每一个同学； 方案2：首先按照性别，把同学分成两个群体，把蛋糕同等的分给两个群体，然后在群体内再分配； 方案3：喜欢吃蛋糕的同学多分，不喜欢吃蛋糕的同学少分； 方案4：给每位同学一把叉子，让他们自己去吃； 方案5：通过抽签的方式来分配蛋糕； 方案6：通过选举投票的方式来分配蛋糕。 注：以上材料摘自政策悖论一书。,分配三要素： -分配的物品（数量、性质、产生等） -分配的对象，即物品的接受者（如何进行成员资格的认

6、定） -分配的具体方式,（三）公平原则 （1）从过程角度：起点的公平、机会公平、结果的公平 （2）横向方面： 分部化的公平 集团公平 社会公平 代际公平 （3）公平的领域,据新华社电 (姚永亮 丁伟) 9月11日，四川省眉山市规划和建设局在眉山日报第四版醒目位置刊登致歉公告，对投资1300多万元改造的“三苏大道”，通车半年多就出现破损一事，向市民公布了道路受损的主要原因，并向市民致歉。 公告向广大市民公布了邀请专家对“三苏大道”路面进行会诊的结果，并告知正组织力量修复受损路段，欢迎市民监督。 9月17日，眉山市规划和建设局局长李学文告诉记者，当初由于资金等问题，改造“三苏大道”时并未修整原有路

7、基，仅在原有水泥路面上加铺了一层厚度为8厘米的沥青路面，道路设计承重能力仅为20吨，难以承受超重车辆碾压。同时，由于沿路地下管道较多，在当时的条件下无法较好地完成道路排水系统的建设，使得大道路基被雨水严重侵蚀。“出了这种事情，我们不想隐瞒，所以公之于众。”,邮政局副局长开会打瞌睡、早退被免职； 两区县超时办结 ，责任领导被问责 ； 不一次性告知， 副局长被告诫 ； 办户口迁移不及时， 派出所被通报批评 。,（四）责任原则 （1）为什么要负责？ （2）对谁负责？ （3）责任大小如何？ -政治责任 -行政责任 -经济责任 -法律责任 -道德责任 （4）责任机制的建构 -问责启动 -问责主体 -问责

8、范围 -问责力度 -问责救济,（五）服务原则 1、正确理解服务 政府作为服务的提供者是公共权力的代理者，公民作为服务的接受者才是公共权力的真正所有者； 为公民和社会服务是政府存在的目的和合法性前提； 政府提供的服务体现民本思想，具有被支配性特点，对于服务接受者而言，是惬意的、自愿的。,2、正确认识服务中的管制手段 管制是政府进行服务的一个工具，只有当政府正常的服务被破坏时或受到威胁时，政府才启动管制程序； 管制的目的在于更好的为公民提供服务，即通过对少数人的管制而实现对绝大多数公民的服务； 政府的管制行为有严格的法律限制，从管制依据到管制内容以及管制程序都会有明确的法律规定； 对政府的管制行为

9、设有方便、完善的事后追究机制，如果政府的管制行为侵犯了公民的合法权益，公民可以很方便的启动追究机制。,3、破除错误的服务观 强制服务 单一服务 随意服务 不平等服务,讨论： 从责任角度或者服务视角分析教材第25-29 页的“花菇事件”,三、西方公共行政学的产生和发展（注：引自丁煌著，西方行政学说史，武汉大学出版社2004年12月修订版。） 1887年，伍德罗威尔逊，行政研究文章（西方公共行政学研究诞生的象征性标志） 西方公共行政学作为一门独立学科从政治学中分离出来的标志： 1926年，罗纳德怀特，行政学导论教科书； 1927年，威洛比，公共行政原理教科书。,（一）提出与创立时期（1887年19

10、18年） 威尔逊的行政学研究 古德诺的政治与行政 泰勒的科学管理理论，科学管理原理 法约尔的一般管理理论，工业管理与一般管理,（二）正统时期（19191941年） 韦伯的官僚制理论 怀特的理论行政学 古利克的一体化行政,（三）批评与转变时期（19411959年） 巴纳德的系统行政组织学说 西蒙的行为主义行政学说，著作行政行为行政组织决策过程的研究 帕金森的“帕金森定律” 麦格雷戈的Y理论 林德布洛姆的渐进决策理论,（四）应用与发展时期（20世纪60年代） 德罗尔的政策科学 彼得的“彼得原理” 里格斯的行政生态学说，著作行政生态学,（五）挑战与创新时期(20世纪70年代） 以弗雷德里克森为代表的

11、“新公共行政学” 菲德勒的权变领导理论 德鲁克的目标管理理论,（六）总结与探索时期（20世纪80年代至今） 布坎南的公共选择理论 奎德的政策分析 奥斯本的企业家政府，改革政府企业精神如何改革着公营部门 登哈特的新公共服务，新公共服务：服务，而不是掌舵,三、中国行政学的产生和发展 19世纪未20世纪初，已经有人向国人翻译介绍西方的行政学理论。著名学者梁启超在1896年即提出“我国公卿要学习行政学”（论译书） 20世纪30年代开始，中国学者开始进行行政学领域的西学本土化研究。张金鉴教授1935年出版的行政学之理论与实践被公认为中国行政学的开山之作 1949年新中国成立以后，随着学科调整，作为一门社

12、会科学学科的行政学一度被取消，中国行政学发展处于停滞状态 1978年十一届三中全会后，中国进入了改革开放的新时期，中国行政学开始走向复苏与繁荣 1988年中国行政管理学会正式成立 1993年国家行政学院成立，一大批相关专著与文章相继问世，中国行政学已经走上了健康发展之路 进入21世纪的中国行政学将继续向前发展，努力做到既与世界行政学发展接轨又坚持加强本土化研究，既重视宏观性研究又重视微观具体问题的解决，既争取重大的理论创新又致力于实际管理“瓶颈”的突破。,读书笔记：1-2-4； 1-3-5 1、丁煌著，西方行政学说史，武汉大学出版社2004年12月修订版。 2、 美乔治.弗雷德里克森 著，公共

13、行政的精神，中国人民大学出版社2003年版。 3、美戴维.奥斯本、特德.盖布勒 著，改革政府企业精神如何改革着公营部门，上海译文出版社1996年版。 4、 美查尔斯.J .福克斯 等 著，后现代公共行政话语指南，中国人民大学出版社2003年版。2002年11月。 5、美珍妮特.T .登哈特 罗伯特.B .登哈特 著，新公共服务：服务，而不是掌舵，人大出版社2004年6月版。 要求：笔记内容包括著作主要内容和自己结合实际的体会两个部分。,第一讲主要参考书目： 1、丁煌著，西方行政学说史，武汉大学出版社2004年12月修订版。 2、 美乔治.弗雷德里克森 著，公共行政的精神，中国人民大学出版社20

14、03年版。 3、 美珍妮特.T .登哈特 罗伯特.B .登哈特 著，新公共服务：服务，而不是掌舵，人大出版社2004年6月版。 4、 美德博拉.斯通 著，顾建光 译，政策悖论政治决策中的艺术，中国人大出版社2006年12月。 5、井敏 著，构建服务型政府的理论与实践，北京大学出版社2006年11月。 6、刘熙瑞 主编，中国公共管理，中共中央党校出版社2004年8月。,第二讲 政府职能2009年政府工作报告.doc,一、公共物品与私人物品 （一）定义 1、公共物品：是指一个人对某些物品或服务的消费并未减少其他人同样消费或享受利益。（胡代军、周安军） 2、私人物品：指能够加以分割因而每一部分能够分

15、别按竞争价格卖给不同的个人，而且对其他人没有产生外部效果。（萨缪尔森）,（二）性质 （注：引自：唐娟 ，政府治理论，中国社会科学出版社2006年3月，第50页。）,公共物品与私人物品的区别,（三）公共物品的分类 （注：引自：唐娟 ，政府治理论，中国社会科学出版社2006年3月，第53页。）,公共物品的分类,二、政府的角色定位（注：从政府与市场、社会关系角度） （一）市场,2、政府,3、社会（注：包含中介组织、公益组织、自治组织等）,因此，政府的角色为：弥补市场失灵，促进社会公平；政府与社会合作，两者保持良性互动。 相应的公共物品的提供有以下几种模式： 1、权威型供给，又称政府供给，是指政府以权

16、力运作方式向社会提供或生产社会所需要的公共物品； 2、商业型供给，又称市场供给，是指私人部门以营利为目的而生产的公共物品； 3、自愿型供给是指个体或组织的自愿无偿的提供公共物品； 4、自主型供给是指以自助、自我服务方式提供公共物品。,三、政府职能的内容 政府职能：是政府依法对国家和社会事务进行管理的权限以及由此承担的责任，是政府一切行政管理活动的依据。 （一）计划经济体制下的政府职能特点 政府包揽一切社会和经济事务，政府干预是资源配置的主要手段，市场很不发达，社会和公民处于从属地位。该种类型的政府职能的基本特征为： 1、大政府的职能定位 2、政府是公共产品的唯一提供者 3、政府机构膨胀 4、管

17、理成本高、效率低,（二）市场经济体制下的政府职能 1、政府的基本职能 （1）政治职能：提供政治秩序，促进民主发展 政治秩序和社会秩序的维持者 社会发展的决策者和公共政策的制定者 利益调节者,（2）经济职能：维护市场秩序，促进市场健康发展，保持经济平稳较快发展 培育市场经济的基本结构（包括市场主体、市场规则、市场经济的支持保障系统等） 经济活动的协调者和仲裁者 宏观经济调控者，以保持经济动态、协调、均衡发展。（利用财政政策、货币政策、产业政策、农业政策等）,（3）社会职能 促进就业 指导、规划、协调社会福利事业 完善社会保障体系 保护生态环境 医药卫生 人口与计划生育,（4）文化职能 意识形态职

18、能 发展科学技术职能 发展文学艺术职能 加强道德建设的职能 清除有害的文化产品的职能,2、政府的运行职能 （1）计划职能：是行政管理过程的首要职能，主要是确定行政管理的目标、任务、实现目标的具体程序、步骤和方法。 （2）组织职能：要求科学设计组织结构和权责关系，合理安排和指挥组织系统内各种机构及各类人员的工作。 （3）协调职能：作用是加强组织与组织之间及组织内部各个机构、各个环节和各类人员的沟通、联系和合作，保证目标的实现。 （4）控制职能：通过建立反馈系统和绩效评估机制，按照行政计划标准，衡量计划完成情况并纠正计划执行中的偏差，以确保目标的实现。,四、政府职能转变 政府职能转变，是指政府在一

19、定时期 内，根据经济和社会发展的需要，对其职能 的范围、内容、方式的转移与变化。,（一）政府职能转变的内容 政府职能转变的内容有以下三个方面： 1、政府职能的外部转移 政府职能的外部转移，即政府与其他非政府组织之间发生的职能重新调整和组合。按照社会主义市场经济的要求，政府将不应属于自己的职能交还给企事业单位以及社会中介组织，同时还应将属于自己的职能收归政府所有。,十一届全国人大一次会议审议通过的国务院机构改革方案，紧紧围绕转变政府职能和理顺部门职责关系进行。此次落实政府职能转变主要采取了取消、下放、转移、加强。其中加强和转移体现了政府职能的外部转移： 转移：就是把一些技术性和具体事务性职责转移

20、给事业单位或社会中介组织。此次政府职能转移把一些明显属于行政管理职能的事项收回行政机构的同时，将一些原由政府部门承担的诸如评估认定、技术评审、资质审查、评比推广等技术性和具体事务性职责转移给事业单位或者社会中介组织。 加强：就是把该由政府管理的社会管理和公共服务职能加强。增加和强化的职能主要有宏观经济和社会发展的预测预警和信息引导，能源战略，统筹协调工业和信息化建设，金融安全，环境保护的统筹协调和监督检查，促进就业、劳动监察和社会保障政策统筹，综合运输体系的规划协调，城乡规划、住房保障体系建设和统筹，食品安全的综合协调和重大事故的组织查处，基础教育和农村教育，公共文化服务和保护非物质文化遗产，

21、流动人口计划生育管理，全民健身和青少年体育工作，应急救助等,2、政府职能的内部转移 政府职能的内部转移，即政府系统内部纵向层级之间和横向部门之间的职能配置和划分。 （1）在纵向层级之间要按照必要的集中与适当的分散相结合的原则，合理划分各级政府的职能范围，明确各自的权力和责任 如此次国务院机构改革为了进一步明确部门职能，就通过职能下放来明确中央政府与地方政府的事权划分，明确不同层级政府履行职责的重点。从有利于管理和发挥地方积极性出发，把属于地方事权或实行属地化管理效果更好的一些具体行政许可、项目组织实施等管理事项，下放给了地方政府。比如，将专项转移支付具体项目审批和资金分配、水污染物排放许可证审

22、批和发放，下放给了地方政府或地方政府部门；把涉及城市管理的市政公用事业、绿化、供水、节水、排水、污水处理、市容、环卫等具体管理职能交给城市政府等。 （2）在横向部门之间要按照相同或相近的职能由一个部门承担的原则，合理配置和划分政府部门之间的职责分工。坚持一件事情由一个部门负责；对多个部门管理的事项明确牵头部门和协同部门；健全相关部门在履行职责中的协调配合机制。,3、履行职能的方式的转变 （注：参考：井敏，构建服务型政府理论与实践；张康之，公共行政学） 有了国家也就有了政府这个对国家和社会公共事务进行管理的工具。但政府对国家和社会公共事务的管理模式（或者其职能内容以及其履行其职能的方式）却与其行

23、政环境密切相关。纵观人类发展历史，政府的管理模式主要有统治行政、管理行政和服务行政三种：,政府该不该救楼市？,2008年下半年，中国楼市不景气，郑州、长沙、西安、重庆、沈阳、成都、南京、宿迁、杭州、上海等城市的地方政府采用购房补贴、降低税率、放宽公积金贷款举措等方式来促进房地产市场的发展，地方政府救市之风愈演愈烈。其后，中央政府也出台了相关政策，国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见规定：1、加大保障性住房建设力度；2、进一步鼓励普通商品住房消费；3、支持房地产开发企业积极应对市场变化；4、强化地方人民政府稳定房地产市场的职责 。此外，还辅之以减息、免税、降首付等方式。 在此背景下，

24、社会上引发了一场激烈关于“政府该不该救市”的争论。 讨论：从政府职能角度，分析政府该不该救市，以及如何救市？,政府该不该出手救楼市,（二）当前我国政府职能转变途径探索 五、当前我国政府职能转变途径 1、努力建设廉洁勤政、务实高效的政府 以德倡廉，使人不想贪； 以俸养廉，使人不必贪； 以规固廉，使人不能贪； 以法保廉，使人不敢贪。,2、强化市场监管职能 加快有关市场规范的法律法规建设 ； 加强对市场的监管力度，严格执法 ； 维持公平市场秩序 。,3、继续深化行政审批制度的改革 搞好行政审批项目的审核和处理工作，减少政府审批事项和审批范围； 缩短审批环节和审批周期； 公开审批标准，规范审批程序；

25、明确审批责任，健全监督机制，对审批行为进行必要的监督； 改革审批部门普遍存在着的重审批、轻监管，重权力、轻责任现象。,4、转变政府管理方式，实现微观管理向宏观管理的转变 5、切实转变工作方式，提高工作效率 严格依法行政 公开化 推行管理信息化 6、加强人口、资源、环境等方面的管理职能,7、加强公共服务 优先发展教育，建设人力资源强国 ；坚持教育公益性质，加大财政对教育投入 ； 实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业 ； 深化收入分配制度改革，增加城乡居民收入 ； 加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活 ； 建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平； 完善社会管理，维护社会安定团

26、结。,四、行政职能与行政组织的关系 行政职能是行政组织的功能，行政组织是行政职能的载体。行政组织的功能不同，其职能及其组合必然存在着一定差异：中央政府、省级政府、市级政府、县级政府以及乡镇政府，各自在国家行政组织系统中的功能不同，它们的行政职能除了共有的相应的决策、执行、指挥、协调、监督、控制以外，各级政府的职能还具有不同的特点：,1、职能作用范围不同 处在不同管理层级上，其职责、任务以及行政权力大小均是不等的。国务院行政职能的效力范围为全国，主要职责和任务是制定面向全国的重大方针政策、进行宏观决策；而省级政府在国家行政组织系统中处于承上启下的地位，一方面要贯彻中央的决策，另一方面又要根据本地

27、实际情况，在不违反中央政令的前提下，制定适合本地情况的方针政策。省级政府的这一行政职能与市、县政府相比，宏观管理的职能较强，具体事务执行的职能比较弱。,2、职能构成不同 有一些职能是中央政府独有的，如国防权(领导和管理国防建设事业)、外交权(管理对外事务，同外国缔结条约和协定)、戒严权(决定省、自治区、直辖市范围内部分地区的戒严)等。 3、职能结构和职能重点不同 像经济管理职能，对城市来说主要是工交商贸管理，对县来说则侧重于农业管理。 4、履行职能的手段、方式不同 我国实行中央和省两级宏观调控体系，相应地其履行职能主要采用经济手段、法律手段为主的间接宏观调控方式；而城市政府作为连接国家宏观管理

28、与企业微观管理的一个中间管理层次，既有经济、法律手段，还有行政、技术、思想诱导等手段。 政府间纵向职能配置,第二讲主要参考书目： 1 、美乔治.弗雷德里克森 著，公共行政的精神，中国人民大学出版社2003年版。 2、 美珍妮特.T .登哈特 罗伯特.B .登哈特 著，新公共服务：服务，而不是掌舵，人大出版社2004年6月版。 3、井敏 著，构建服务型政府的理论与实践，北京大学出版社2006年11月。 4、张康之等著，公共行政学，北京大学出版社2007年7月。 5、李军鹏 著， 公共服务型政府，北京大学出版社2004年8月。 6、唐娟 著，政府治理论，中国社会科学出版社2006年3月。 7、王澜

29、明，“以三定为中心环节组织实施国务院机构改革”，中国行政管理，2009（5）P7-10 8、网络资料，关于“政府该不该救楼市”,第三讲 行政组织,一、行政组织的概念 为行使国家权力，管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系。 在总统制国家：行政组织指总统及其下的行政机关；内阁制国家里：行政组织指内阁及其管辖的行政部门；我国：指国务院、省、市、县、乡镇各级政府及其办事机构。,二、行政组织的构成要素 1、职能目标 2、职位构成 3、人员构成 4、权责体系 5、运行物质保障 6、运行规则,对行政组织的三种看法： 古典组织理论：主要从机构组成、权责划分、目标设置、人

30、员配置等方面去研究，以求达到提高效率。 行为科学组织理论：重点从组织成员的心理以及成员间的交互行为角度研究组织。 系统权变组织理论：主要从组织整体，以及组织与外在环境关系角度去研究组织。,三、行政组织的类型 1、领导机关：各级政府的行政首脑机关，是各级政府中统辖全局的决策核心，是各级政府最高层次的行政组织。 (1)国务院会议分为国务院全体会议和国务院常务会议。 国务院全体会议由国务院全体成员组成，由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。 国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。 总理召集和主持国务院全体会议和国务院常务会议。国务院工作中的重大问题，必须

31、经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。,总理：温家宝 副总理：李克强 回良玉（回族） 张德江 王岐山 国务委员：刘延东（女） 梁光烈 马凯 孟建柱 戴秉国（土族） 秘书长：马凯（兼）,（2）县级以上的地方各级人民政府会议分为全体会议和常务会议。 全体会议由本级人民政府全体成员组成。 省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府常务会议，分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长和秘书长组成。县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府常务会议，分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长组成。 省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长召集和主持本级人民政府全体会议

32、和常务会议。政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。,2、职能机关 在领导机关的直接领导下，分管某一方面行政管理事务的专业性的执行机关，包括科技、文教、卫生、工业、农业、商业、监督等广义上的专业性。他们是根据行政管理的需要，经过法定程序而设置，是领导机关的职能部门。 省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。 自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。,3、辅助机关 为领导机关和职能机关实现

33、行政目标提供服务。辅助机关可分为： 综合性的机关，又称办公机关：辅助行政首长进行决策、处理专门事项，沟通协调各方关系，管理行政机关内部的日常事务； 政务性机关，如政策研究部门； 专业性机关，如人事、财务等； 事务性的，从事行政机关自身非政务性管理机关，如机关事务管理局。,4、咨询参谋机关 随着行政管理的复杂化、专业化、高难度化，对行政管理活动以及行政管理对象进行分析、研究、参谋日益迫切和重要，成立行政管理决策不可缺少的部分。有的是政府的正式机构，有的是非政府的民间机构。,5、派出机关 上级行政组织根据行政管理的需要，按照管辖地区划分的授权委派的代表机构，它不是一级国家行政机关，而是上级行政机关

34、的代表机关，起承上启下的作用。派出机关有两种形式： 领导机关的派出机关，带有综合性和代表性。我国国务院组织法规定：县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关；市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。 二是职能机关的派出机关，带有专业性和业务性，如公安派出所、工商管理所、税务所、邮电所等。,四、行政组织的基本特征 1、政治性 2、社会性 3、服务性 4、法制性 5、权威性 6、系统性,五、高绩效政府组织的特点 1、关于目标设置方面： 目标非常明确；有效性（最有助于完成使命）；可达

35、性；强调效果（重产出）. 2、关于权力方面 注重授权 3、关于组织成员方面 具有多项技能（操作方法：交叉培训、终身学习）；鼓励人与人之间的协作，以及团队工作（必须要有制度保障） 4、关于决策方面 集中、保密；分散、公开,5、关于组织文化 促进服从，常规行为；促进参与、革新与合作 6、关于组织与顾客关系 不分你我，打破“我们他们式的两分法”，调整工作方法，以满足顾客需要。 7、关于组织与环境关系 强调稳定性和坚定性；强调灵活性、敏感、快速有效适应。 8、关于信息交流方面 保持在利益共享者之间的进行公开的有建设性的信息交流,六、官僚制介绍 在近现代社会中占支配地位的组织形态官僚制，其形式合理性和技

36、术化的设计在西方社会取得了巨大成功。 1、专业化。存在明确的分工，将职业专业化，明文规定每个职员的权利和责任。 2、法规化。遵照各项法规进行职务活动，有明确划分责权的制度和工作程序。 3、等级化。实行机关等级制和职务等级制原则，按权力自上而下形成一个严格规定的等级链或者等级体系，并按等级赋予相应的权力，每个下级都处在一个上级的控制和监督下。 4、公务化。主张严格的公事公办，公私界限分明，处理事务须按照已确定的规章进行，强调职务活动的公务性质。,5、技术化。主张技术专长，官员的选拔和任命，注重知识和业务能力；注重培训。 6、职业化。要求行政官员全身心地投入公务活动，行政官员的职务就是“管理”，就

37、任职务就要承担一种忠于职守的义务；采用固定的货币薪金支付报酬。 7、可预见性。根据可以预计的规则，排除一切纯粹个人的、一切非理性的、不可预计的感觉因素。 8、理性准则。组织中成员间的关系以理性准则为指导，不受个人情感的影响，组织与外界关系也是如此。,七、行政组织结构 1、组织规模 就是组织的大小。其主要特征就是指人数、工作任务的重要性、所辖范围大小和编制多少。由政府编制部门以法律形式规定，是考虑管理层次和管理幅度的前提条件。同时也是决定管理方式的基础。 2、管理层次 是一种垂直方向的分工形式，是组织的纵向等级数，有多少层次就有多少等级。我国的行政层次是中央政府省、直辖市、自治区政府省辖市县乡（

38、镇）五级。 3、管理幅度 指一个上级机关有效的管理所属单位或部门数及一个负责人有效的监督下级的人数。在确定管理幅度时，要考虑以下一些因素：管理者的能力；所管辖活动的相同性程度；被管辖人员的素质；管理的工具（如组织规章制度的完善程度等）如何；组织中新问题的发生率如何等。,4、关于管理层次与管理幅度的关系 管理层次和管理幅度在组织结构中成反比关系，两者是影响组织结构形态的决定性因素。如果管理层次多而管理幅度小的组织，其纵向结构成尖塔型形态；凡管理层次少而管理幅度大的组织，其纵向结构呈扁平型形态，两者的管理功能是不一样的： 尖塔型的权力集中，控制有力，便于政令统一执行，但不利于发挥下级机关和下级人员

39、的主动性和创造性； 扁平型的有较多的分权和较少的控制，便于因地制宜发挥下级机关和下级人员的主动性和创造性；但是较多的分权和较少的控制，会增大松散和削弱领导权威的可能性。,八、行政组织的设置原则,局长的失误 某局是一个有几十年历史的老单位，政绩不凡，在公众心目中的形象较好。局长在这个单位呆了近20年，从科员升到局长。自几年前当了局一把手后，很重视搞好与同事间的关系，也很能体贴部属的甘苦。他想，自己能当上局长全靠老同事们的支持，只有给他们晋升提拔，才对得起他们，也才能维护自己的领导地位。于是，他多方努力，说通上级，打通关节，在局内增设机构，多设了副职，使许多老同事、新同事得到了晋升。这样一来，这个

40、局由原来的4个处扩展为8个处；原来每个处辖3个科，现在扩展为5个科；原来每个处（科）只设23个处（科）长、副处（科）长，现在扩展为58个处（科）长、副处（科）长。有一个处，正副处长共8人，有一个科正副科长共5人，被群众称为“五官科”。 这位局长原以为这是一种巧妙的安排，既照顾了老同事、老部属，又加强了自己的领导地位，人多也好办事，工作一定能更好的开展。但事与愿违，局长为此吃够了苦头，这个局的工作也受到了挫折。 分析：如何看待局长的行为？,行政组织的设置不是任意的，而是受一系列主客观条件和直接间接因素的影响。就当前讲，主要是受以下一些因素的影响： （1）政府职能的发展变化：政府作用领域的扩大和职

41、能方向的转变；出现了一些新的产业部门和社会问题； （2）国内外形式的变化； （3）政府管理方式的变化； （4）行政管理权限的转移，表现在集中或分散，上收或下放。,（一）法制化原则 一般讲，各国的宪法和政府组织法对各级行政机构的组织结构、编制、职权和领导制度都有原则规定。关于行政组织设立的法律程序，各国规定有所不同： 日本、瑞士，由法律规定行政组织的名称和数目，不得轻易改动，如有改动，则需要先修改法律； 如联邦德国，则是由行政首长根据工作需要来设置行政组织。 中国，由权力机关和行政机关根据工作需要决定，没有法律规定的严格限制。中国组织法规定：国务院各部委的设立、撤销、合并，经总理提出，由全国人大

42、或其常委会决定；地方人民政府也可以根据工作需要，报请上一级人民政府批准，可以设立必要的工作部门。其优点是：能适应形式和任务变化，缺点是机构设置不易稳定，容易导致机构膨胀。 （二）完整统一原则 包括三个方面：职能目标要统一；组织机构的设置要统一；领导指挥要统一。 （三）分权管理原则 包括三个方面：纵向层级划分，如我国的五级政府；横向的部门划分，如国务院的财政部、外交部、教育部等；按地区划分，按一定的地域空间划分。,（四）职责权一致原则 依法明确规定各个行政机构的职责范围，要做到一事不归两个部门管，两个部门不办同一事情，避免职权交叉。 对行政机构的每个工作人员要规定明确的职务、职权、职责，做到事事

43、有人负责。 建立严格的监督、考核、奖罚、升降等制度。 （五）管理幅度和层次优化原则 （六）精干效能原则(“帕金森定律”) 按照专业分工、业务归类和分工宜粗不宜细原则，合理划分平行的工作部门。把同类的事务归到同一个部门，撤销重叠机构，合并业务相近的机构； 因事设机构、设人，不强求上下对口，也不搞左右看齐。 根据工作需要和最低职位数量原则，尽量减少闲职、副职、虚职 按照就近审批便民利民原则简化行政机关的办事程序； 评估行政经费所带来的社会效益，采取有效手段控制行政经费的使用情况。 （七）稳定性与适应性结合原则,九、行政组织体制 1、层级制与职能制：依据行政组织内部各机构功能与性质划分。 层级制：又

44、称分级制、直线制或科层制，指行政组织纵向分为若干层级，每个层级的工作性质和基本职能相同，各对其上一层级负责，但管辖范围从上到下依次缩小的组织体制。 职能制：又称分职制或分部制，指行政组织同一层级横向划分为若干部分，每个部分业务性质和基本职能相同，但互不统属、相互分工合作的组织体制。,2、完整制与分离制：依据同一层次上的各个行政组织所受上级指挥和控制的异同划分。 完整制：指同一层次的各行政组织或同一行政组织各机构只受同一上级组织或同一首长的统一指挥、控制与监督的组织体制。 分离制：指同一层次的各行政组织或同一行政组织各机构受两个以上的首长或上级机关的指挥、控制与监督的组织体制。,3、集权制与分权

45、制：按照行政组织上下级职权的大小划分。 集权制：指行政组织的一切事务的决定权集中于上级，下级处于被动受控地位，凡事都依据上级命令或上级指示办理的组织体制。 分权制：指行政组织中的下级机关在其管辖范围内拥有较大自主权，能自行解决、处理问题，不必事事请示上级，上级对下级在权限范围内的事不加过多干涉的组织体制。,4、首长制与委员会制：依据行政决策和担负行政责任的人数的多少来划分。 首长制：指行政组织最高决策和管理权力由行政首长行使并负责的组织体制。 委员会制：指行政组织最高决策和管理权力由若干人组成的委员会共同行使，按少数服从多数或协调一致的原则集体决定、共同负责的组织体制。,十、非正式组织 1、概

46、念： 由若干成员由于生活接触、感情交流、 情趣相投、利害一致等而产生的交互行为和 共同意识，并由此形成的自然人际关系。,2、非正式组织的成因 （1）相同的价值观 （2）共同的利益 （3）情感相投 （4）共同的兴趣、相似的背景 （5）信仰相同 （6）出于工作需要、相互帮协,3、非正式组织的特征 （1）自愿、自发产生 （2）凝聚力强 （3）心理协调性强 （4）信息沟通顺畅 （5）领袖人物影响力大 （6）稳定性欠差,4、非正式组织的划分 消极型：既不安全，也不紧密。 兴趣型：很安全，但不紧密。由于具有共同的兴趣、爱好而自发形成的团体，成员之间自娱自乐。 破坏型：很紧密，但不安全。这种非正式组织形成一

47、股足以和组织抗衡的力量，而且抗衡的目的是出于自身利益，为谋求团体利益而不惜损害组织利益。同时，团体内部成员不接受正式组织的领导，而听从团体内领袖的命令。 积极型：既积极，又很紧密。一般出现在组织文化良好的单位。,5、理性对待非正式组织 （1）关注内部非正式组织的数量和紧密性程度，以及非正式组织与管理行为的一致性。 （2）建立通畅的正式沟通渠道 （3）尊重、爱护、信任的基础上充分调动非正式组织的积极性 ，促进非正式组织的良性转变和发展。 （4）充分尊重、主动接近、积极沟通非正式组织中的核心人物，注意与非正式组织中的领袖的合作，坚决清除极具破坏性的人物。 （5）对非正式组织中的消极因素，要采取适当

48、的方式予以纠正，对破坏型的非正式组织要坚决果断地加以处理。,十一、中国行政组织体系 1、中央人民政府机构 （1）国务院办公厅 （2）国务院组成部门（27个）国务院机构改革情况 外交部 国防部 国家发展和改革委员会 教育部 科学技术部 工业和信息化部 国家民族事务委员会 公安部 国家安全部 监察部 民政部 司法部 财政部 人力资源和社会保障部 国土资源部 环境保护部 住房和城乡建设部 交通运输部 铁道部 水利部 农业部 商务部 文化部 卫生部 国家人口和计划生育委员会 中国人民银行 审计署 （3）国务院直属特设机构（1个）：国资委 （4）国务院直属机构（17个） 海关总署 税务总局 工商总局 质监总局 广电总局 新闻出版总署（版权局） 体育总局 安全监管总局 统计局 林业局 知识产权局 旅游局 宗教事务局 参事室 机关