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1、中国古代的行政体系,陕西师范大学历史文化学院 王双怀,中国古代的行政体系包括中央行政体系和地方行政体系。历代王朝都十分重视行政体系的建设。在数千年漫长的历史岁月中，行政体系经历了一个发展变化的过程，各个历史时期的情况是不尽相同的。,一 先秦时期的行政体系,1、中央行政制度 商代王室百官总称多尹，大体可分为三类：一类是政务官，有“尹”、“卿士”等。一类是宗教官，有“多卜”、“占”、“巫”等。一类是事务官，有“宰”、“小藉臣”等。,周王室的官僚机构分为两大系统，即卿事寮和太史寮。卿事寮即卿士寮，其职权是主管“三事”和“四方”。卿事寮的长官，西周初期是太师或太保，西周中期以后为太师，其属官主要是“三
2、司”，即司徒、司马、司空。太史寮掌管册命、制禄、图籍、祭礼、占卜、礼制、时令、天文、历法等。太史寮的长官是太史，既是文职官吏的领袖，又是神职官吏的首领。,除卿事寮和太史寮外，王室还设有掌管周王衣食住行的宫廷内官，见于西周金文的有宰、膳夫、寺人、小臣、小子、小夫、守宫、御正、世妇、东宫等。,2、地方行政制度,商周时期，特别是在西周时期，普遍实行分封制度。所谓“分封”就是封邦建国：把天下划分为若干区域，分封给宗室子弟和功臣，让他们代表周王朝对这些地方进行直接统治。西周前期曾进行过两次大分封。第一次是在武王克商后，第二次是在周公东征后。第二次大分封后，分封成为一种常规制度，直到西周中、晚期，王室还陆
3、续分封过一些诸侯。据文献记载和考古资料，西周分封的诸侯国很多。其中比较重要的诸侯国有卫、晋、鲁、燕、齐、宋等。,春秋战国时期逐渐形成郡县制。郡的普遍设置在春秋晚期，起初多设在边远荒凉之地，因而郡的面积较大，但地位比县要低。后来出现在郡设县的情况，于是郡的地位有所提高，由低县一等演变为高县一级，最终形成了郡、县两级制的地方组织。,二 秦汉时期的行政体制,1、中央制度 秦代中央的官员虽然不少，但最主要的则是史书上所说的“三公九卿”。三公即丞相、太尉、御史大夫。丞相职责是辅佐皇帝处理全国政务。太尉是武官，协助皇帝掌管全国军队。御史大夫主要掌管承转皇帝诏令，监察文武百官，处理重大案件。,九卿即奉常、郎
4、中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、宗正、治粟内史和少府。奉常掌管宗庙礼仪。郎中令，掌管宫廷警卫。太仆，管理宫廷车马。卫尉，掌管皇宫保卫。典客，处理民族事务及外交。廷尉，负责刑法。治粟内史，掌管全国财政税收。宗正，管理皇族内部事务。少府，掌管山河湖海税收及手工业制造，以供皇室的需要。,汉承秦制，略有更改。西汉为加强中央集权，设中朝以分割相权。中朝是皇帝身边较低级的官吏和侍从人员组成的决策机构。东汉防止功臣窃命，君权旁落，规定：“有功辄增邑赏，不任以吏职。”在经济上优待三百六十五功臣，但在政治上很少重用他们。为此，刘秀还扩大了尚书台的职权，从而形成了“虽置三公，事归台阁”的局面。,2、地方制度,秦统一
5、后，郡作为军事防备区的历史相应结束，而转变为中央和县之间的一级地方政府。郡守既是军事长官，也是行政长官，另设郡丞、郡尉协助管理行政和军事事务。郡县乡里的地方行政体制最终定型。秦初分天下为三十六郡，后来增至四十余郡。,汉初实行郡国并行制度。,郡是地方上最高的行政机构，其长官有郡守、郡尉和监御史等。郡守掌管全郡政务，郡尉掌管郡中军事，监御史负责监察工作。一郡之内辖若干县，设县令或县长，掌管全县政务。另设县尉掌管军事，设县丞协助县官并负责司法。一县之内分为若干乡，设三老掌管教化，啬夫管司法和征税，游徼管理治安。乡以下的基层组织是里，设里正和监门。郡县的长官亦由皇帝任免，不得世袭。,郡县制的推行对于结
6、束诸侯割据的局面，对于维护国家的统一，都具有重要的意义。这一套统治机构，好象一张庞大的权力网，从中央到郡、县、乡、里以至什、伍，层层控制，整个权力集中到中央，再通过中央集中到皇帝，对提高行政效率和维护国家的统一有显著作用。,西汉前期，郡国大量增加，中央感到不易统辖，便试图采取一套新的建制。汉武帝时，根据尚书禹贡和周礼职方中有关“九州”的记载创立州制，在全国设立了冀、兖、青、扬、幽、并、荆、豫、徐、凉、益、朔方、交趾十三个州。中央向地方派遣刺史。将全国分为十三个监察区，称为“州部”。每个州部设刺中史一人，“以六条问事”，代表皇帝监察地方，使各级地方官吏和豪强不敢过分违法行事。另设司隶校尉部，管理
7、畿辅及其附近地区。东汉时，省并朔方刺史部，改交州刺史部为交州，又为各刺史部设立固定的治所。当时十三州部共辖105个郡国。,州的演变过程表现出中央和地方权力的矛盾。西汉初置州之际，便有加强中央集权的目的。州置刺史，刺史可以监督郡太守，但它的职位比太守为低。东汉末改刺史为州牧，一跃而成为封疆大吏，遂失去了立州的本意，使州最终失去了它原来的重要作用，变成了和郡一样的机构。,三 魏晋南北朝行政体系,1、中央制度 魏晋南北朝时期社会动荡，政权更替频繁，中央行政管理体制也比较混乱。其趋势是在东汉官制的基础上形成二相、八公、诸省、诸监、诸台、诸卿、诸卫等中央行政组织。北魏孝文帝即位后，曾于493和499年两
8、次颁布职员令，在中央逐步建立三省制。,2、地方制度 北魏孝文帝即位后，曾于493和499年两次颁布职员令，在地方上，则主要是接受汉族地主李冲的建议，于太和十年（486）废除了宗主督护制，实行三长制。所谓三长制是一种基层管理体系，即五家为邻，立一邻长；五邻为里，立一里长；五里为党，立一党长。邻长、里长和党长就是“三长”。三长的职责是检查户口，监督耕作，征收租调，征发徭役和兵役。三长制的实行，有利于抑制豪强隐匿户口，逃避租役，有利于国家的财政收入和社会的稳定。,四 隋唐时期的行政体系,1、中央制度 隋朝在中央实行三省六部制。在中央，废六官，恢复汉、魏旧制，设三公、三师等，以尚书、门下、内史三省为最
9、高权力机关。又于尚书省下置吏、礼、兵、刑（都官）、民（度支）、工六曹。,隋代中央官制,六部：尚书一人、侍郎一人、郎四人 如吏部：吏部尚书、吏部侍郎、选部郎 九寺：卿一人、少卿一人、丞 如太常寺：太常卿、太常少卿、太常丞,唐朝除将隋朝的内史省改名中书省，内史令改名中书令，门下省长官纳言改名侍中外，其余名称、长官、职能和性质均同隋制。武德年间仍以三省长官充任宰相。其后尚书令虚设不授，往往给一些官职较低的官吏加上“参预朝政”、“参知政事”和“同中书门上三品”、“同中书门下平章事”等头衔，使其成为宰相。唐初还设立政事堂，作为宰相议事之处，始设于门下省，后又迁中书省。开元年间，又改名中书门下，堂印也改为
10、“中书门下之印”。,唐三省六部二十四司一台九寺五监示意图,中书省,门下省,尚书省,御史台,内侍省,殿中省,工部,刑部,兵部,吏部,户部,礼部,都水监,秘书省,将作监,少府监,军器监,国子监,大理寺,卫尉寺,太仆寺,宗正寺,司农寺,太府寺,太常寺,鸿胪寺,光禄寺,六部每部直辖四司共二十四司,北省,南省,都省,中书门下,审核颁布,议政,执行,政事堂,2、地方制度,唐初州郡较多，太宗时虽有并省，贞观十三年（639）就有州府358个，比隋时几乎增加了一倍。 这样多的郡府，若不加以区划，便很难有妥善管理。故贞观元年（627）在并省州郡后，因山川形便，将全国分为关内，河南、河东、河北、山南、陇右、淮南、南
11、、江南、剑南、岭南十道。开元二十一年（733）又在十道的基础上，将山南道分为东西两道，把江南道分为东道、西道和黔中道。另外，又在关内道里的京师周围划出京畿道，在东都洛阳的周围划出都畿道。,唐朝道的划分显示出南北地方的发展已经到了大体平衡的地步。因为贞观时的十道，秦岭和淮水南北正好各为五道。唐朝中期以后，方镇分立，其辖区也称为道。元和时全国有47节镇，也就是47道。但这时的道与唐初划分的道已经完全不同了。总的说来，唐代的道是监察区，不是行政区。唐代的地方政区是州（郡）县两级制（炀帝改为郡县二级），拟定九品以上官由中央任免；州县官三年一换，不得用本地人。,五 宋元时期的行政体系,宋代在中书省内设政
12、事堂，简称中书，与枢密院分掌事务，号称“二府”。在宰相之下设“参知政事”作为副贰，还把唐末五代设置过的枢密使和三司使定为常设官员，以枢密使分取宰相的军政大权，以三司使（又称“计相”）分取宰相的财政大权。,文献通考卷四十七，官制总论： 宋朝設官之制，名號、品秩一切襲用唐舊。然三師、三公不常置，宰相不專用三省長官。中書、門下並列於外，又别置中書於禁中，是謂政事堂，與樞密院對掌大政。天下財賦，内庭諸司，中外筦庫，悉隶三司。中書省但掌冊文，覆奏考帳；門下省主乗輿八寳，朝會位版，流外較考，諸司附奏挾名而已。,元朝的中央统治机构有中书省、枢密院和御史台。中书省是最高行政部门，设中书令，右、左丞相，平章政事
13、，右、左丞，参知政事等，统称丞相。中书省下辖吏、户、礼、兵、刑、工六部。枢密院掌兵权，设院使、副使。御史台掌司法，设御史大夫。,2、地方制度,为了扭转地方权力过盛的不良影响，宋代推行了路的制度。宋代路的制度确定于太宗淳化五年（994），其后颇有变动。通常人们按照元丰（10781085）末年来区划，定为23路。各路统辖若干府、州、军监。府州为前代旧制，军为与军事有关的地方。监则设于坑冶、铸钱、牧马、产盐等地区。具体些说，在这23路中，共有京府4，次府10，州242，军37，监4。,宋朝各路的划分，显示出这一时期的地理情况和以前又有了不同。唐代十道南北各半。宋朝二十三路中长江、珠江流域居十五路。黄
14、河流域只有八路。虽说是因为宋朝与唐朝的版图不同，但长江和珠江流域的发展无疑是一个重要因素。 宋代以文臣任州郡长官，另设“通判”以牵制之。将全国划为十五路，设转运使、提点刑狱、安抚使、提举常平等四司，临时指派朝官兼领。,行省制度创立于元朝。从有关资料来看，行省不是监察性质的区划，也不是纯粹的地方行政的派出机构。据元史地理志载，元世祖平宋之后，立中书省一，行中书省十一，分镇藩服，路一百八十五，府三十三，州三百五十九，军四，安抚司十五。其十行省为：河南、江北、陕西、四川、甘肃、云南、江浙、湖广、岭北、辽阳、北东。中书省和行中书省统辖路和直隶府州。行省之下为路、府、州、县，设总管、府尹、州尹、县尹；又
15、都各设“达鲁花赤”（管民官），由蒙古人担任。,六 明清时期的行政体系,1、中央制度 明初中央仍置中书省。1380年废中书省，罢丞相官职，由吏、户、礼、兵、刑工六部处理其事，对皇帝负责。设内阁，内阁为官署名。朱元璋在废丞相后，设华盖殿、谨身殿、武英殿、文华殿、文渊阁、东阁等大学士，为皇帝顾问。明成祖即位后，以官品较低的翰林院编修、检讨等官入午门内的文渊阁当值，参与机务，称为内阁。,清代在中央中枢部门依明制设内阁（三殿三阁），作为全国最高行政机关，下设六部。特设议政王大臣会议及军机处作为最高权力机关。一般部门有：理藩院，专管边疆少数民族地区事务；都察院，为最高督察机构；大理寺，为最高法院；翰林院，
16、为“储才重地”。宫廷部门有：宗人府，专管皇旗；内务府，专管宫廷事务。,清代中央政权机构多仿明制， 但又有自己的特点。 清改内三院（内国史院、内秘书院、内宏文院） 为内阁， 作为中央最高行政机关。中央机构实行满汉复职制。清代内阁设大学士满、汉各二人，协办大学士满、汉各一人，学士满六人、汉四人。内阁的实际权力比明代小。清中央的执行机关是六部。各部职责和明朝基本相同。六部皆设尚书为长官，左、右侍郎为副长官，俱满、汉各一人。,军机处是清代皇帝直接指挥下的最高军政决策机构。雍正七年（1729）因用兵西北，设“军机房”，雍正十年始正式改称“军机处”。军机大臣无定员，最多时达六、七人，由亲王、大学士、尚书、
17、侍郎或京堂在皇帝指定下兼任，称为“军机大臣”或“军机大臣上行走”，俗称“大军机”。其僚属称为“军机库京”，俗称“小军机”。军机处职掌为秉承皇帝意旨，处理军国要务及官吏任免和一切重要奏章，是中国历史上中央集权制的最高发展。,明朝不设中书省，京师附近以直隶为名（南北两直隶）。在两直隶外，于元代各行省另派承宣布政使。因而所在的行省就被称为承宣布政使司。不过习惯上仍称“行省”。终明之世，两直隶及十三布政使司，分统之府140，州193，羁縻府19，州19，又有土官宣慰司11，宣抚司10，安抚司22，招讨司1，长官司119，蛮夷长官司5。,到了清代，仍沿明时旧制，虽继续设置承宣布政使司，但一般都以省或行省相称。清初废南直隶之名。康熙之初为十八省。其后至光绪九年设新疆省，十三年设台湾省，三十三年更设奉天、吉林、黑龙江三省。甲午战后台湾沦陷，故终清之世，共有二十二省。省下设道、府（直隶州、厅）、县（州、厅）及边疆特别行政区。基层组织采用保甲制（牌甲制）。,