1、副市长在全市国土空间总体规划编制工作推进会上的讲话同志们：国土空间总体规划编制是城乡建设事业发展中的一件大事、要事，也是保障国家重大战略实施的重要政治任务，还是一项科学谋划发展蓝图的战略工程。去年以来，在自然资源部门牵头推动和各级各部门全力支持配合下，我市专项课题研究、生态红线划定、双评估双评价等工作取得了阶段性成果。今天这个会本来年初就要召开，但由于技术服务单位选定、“多规合一”套图叠加、疫情防控制约等因素影响，一直推迟到现在，距离市县两级今年年底前完成规划编制的时间仅有四个半月，高标准、高质量完成此项工作时间紧、任务重、压力大，大家要以坐不住的使命感、等不起的责任感、慢不得的紧迫感，压茬推
2、进各项工作任务。刚才，喜平同志对延安市国土空间总体规划编制工作方案进行了详细解读，讲得很具体、很全面、也很到位。下面，我就搞好此项工作讲三点意见。一、增强战略定位，把国土空间总体规划编制作为自然资源管理的首要任务抓紧抓牢国土是生态文明建设的空间载体。国土空间规划是空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。习近平总书记高度重视国土空间规划编制工作，多次作出重要批示指示，党中央、国务院先后印发了关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见等纲领性文件，将国土空间规划编制工作提升到国家战略层面进行顶层设计、系统安排。自
3、然资源部召开了全国国土空间规划视频培训会，省委、省政府和市委、市政府多次召开专题会议进行研究部署，对规划编制工作提出了明确要求。今年是 “十三五”规划收官、“十四五”规划启动之年， 统筹推进国土空间规划编制对今后一个时期全市经济社会发展具有重大意义。各县（市、区） 政府、各有关部门单位要进一步统一思想、提高站位，聚焦问题短板，客观研判形势，精准分类推进，精心谋划和绘制好未来发展蓝图，确保国土空间规划编制各项工作推进有力有序有效。我重点针对当前工作中存在的认识误区和短板作一强调。（一）编制国土空间总体规划，是贯彻落实党中央搞好国土空间开发格局顶层设计重大决策部署的具体体现。建立新的国土空间规划体
4、系体现国家意志和国家权威，是加快形成绿色生产生活方式、推进生态文明建设的关键举措，是坚持以人民为中心，实现高质量发展、高品质生活、高效能治理的重要手段，是保障国家战略有效 实施、促进国家治理体系和治理能力现代化的 必然要求。从内涵上讲，开展国土空间总体规 划编制是自下而上、多维立体国土开发格局的战略重塑，是国家治理模式、发展路径的优化变革；从外延上讲，国土空间总体规划更加强调战略引领、刚性管控作用，不仅仅是一个规划顶层设计、技术支撑问题，还是公共政策属性、多元主体对发展空间诉求的直观体现，更是坚持走内涵式、集约型、绿色化高质量发展道路的现实选择。从工作推进情况来看，一些地方对开展国土空间总体规
5、划编制工作的重大意义认识领会还不够深刻到位，从区域经济社会发展高度研究不透、思考不深、谋划不周，简单化、技术化处理的倾向比较明显；一些地方对国土空间总体规划的权威性、科学性、严肃性、协调性、可操作性理解把握还有偏差，单纯认为只是自然资源部门一家之事，统筹推进不够得力，协调各方立场利益表达和调动相关部门工作积极性、主动性不够，破解突出矛盾问题策略办法不多，很多具体工作浮在表面；一些地方工作进展不平衡、不均衡，上热下冷现象比较突出，自然资源部门“小马拉大车”，相关部门只种自家“一亩三分地”，协作配合不给力、不到位，工作扯皮掣肘较多。大家要站在发展理念革新，发展路径校准，发展模式优化的高度，把开展国
6、土空间总体规划编制工作作为贯彻落实党中央重大决策部署的具体体现，抓住制高点、激发创造性、强化执行力，研深悟透、精准施策、统筹推进，以实际行动和实绩实效体现“两个维护”。（二）编制国土空间总体规划，是推动经济社会高质量发展的基础支撑。国土空间作为自然资源和经济社会活动的物质载体，承载了众多主体对发展空间的诉求，具有自然资源属性、资产与资本属性、人文社会属性等多重价值属性，这就要求国土空间规划在面对多元主体各自利益取向时，不能仅仅追求单一的目标，而是要坚持五位一体的战略导向，实现对多元目标的统筹平衡。要把各种发展诉求和多元目标最终落实在国土空间开发保护一张图上，这是对我们认知水平、工作能力的全方位
7、考验。从目前自然保护地和生态保护红线划定调整工作进展来看，一些地方就规划抓规划，规划编制工作与经济社会发展需求衔接不够紧密，“只见树木不见森林”现象较为普遍；一些地方对经济发展规律把握不够精准，规划过于超前与短视问题并存，有的追求高大上，有的缺乏前瞻性，都难以精确指导今后一个时期区域经济社会活动；一些地方对规划的公共政策属性关注不够，规划编制的综合性、联动性不强，容易造成挂一漏万的局面；三条红线划定“背靠背”、重点强调行业政策要求的做法比较突出，全局观、发展观还不够鲜明，等等。这些问题都非常现实，如果不从延安生存发展实际出发，问题解决得不好，规划做得不深不精不实，规划质量大打折扣，全市长远发展
8、缺乏规划刚性支撑，必将影响全市在全省和全国的发展定位和功能划分。（三）编制国土空间总体规划，是推进城乡一体融合发展的根本指引。国土空间规划是城乡建设工作的总纲蓝图，既有阶段性特征，又有周期性布局，核心是要与经济社会发展规划做好衔接和融合。但从实际操作层面来看，发展规划与空间规划不衔接、不同步、不匹配的问题比较突出，特别是项目倒逼规划、用地报批围着项目走的顽疾长期得不到根治，这也是违法用地、违法建设行为产生的根源之一；生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线由于数据来源和口径不一、划定标准各异，出现大量交叉重叠，“九龙治水”互不相让问题突出，也是规划涂涂改改、修修补补，项目报批手续“叠
9、床架屋”“打乱仗”问题的“命门”所在；规划编制的思维定势固化，侧重于国土空间的静态特征刻画，对国土 空间不断动态变化的过程关注不够，规划成果呆 板僵硬，科学合理的弹性不够、活力不足，成果出 台之日就是束之高阁之时；一些地方对长期实践 形成的、科学有效的规划战略坚持得不够好，沿 沟道野蛮生长、见缝插针“摊大饼”的做法还没有根本改变，“穿新鞋走老路”“新瓶装老酒”的问题 时有发生。今年是“十三五”规划收官之年，也是 “十四五”规划启动之年，同步开展国土空间总体规划编制正当其时，能够无缝对接、深度融合、相 得益彰。各级各有关部门要坚持多口进一口出、多条线一根针的规划理念，全面提升战略视野， 强化统筹
10、落实机制，编好规划绘好蓝图，切实做到战略导向更加鲜明、功能定位更加清晰、发展 指引更加精准。二、严把原则标准，把国土空间总体规划的愿景蓝图描准绘好规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。我们必须本着对延安发展极度负责的态度，自觉把思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上来， 高点定位、高位推进、确保规划编制工作高质量完成。（一）坚持系统思维，处理好三个关系。一是要处理好已有规划、过渡期规划和国土空间规划的关系。要认真梳理明晰现有的土地利用规划、城市总体规划以及相关专项规划，推进问题和差异图斑消减，加快实现“多规合一”，完善全市国土空间开发保护“一张蓝图”，强化国土空
11、间规划对各专项规划的指导约束作用，确保空间规划精准落地、有效实施。二是处理好生产、生活、生态空间之间的关系。把握好规划编制的统一性和多样性的内在联系和动态平衡，坚持从立体空间角度对经济社会发展、城镇空间布局、生态环境保护等进行指导和约束，市级规划着重开展三条控制线和乡村建设等各类空间实体边界的统一划定，县级层面则要进一步突出国土空间用途及各类利用方式的效益和效率管控；市级规划强调功能定位、格局、规模及目标管控，县级规划强调功能边界、过程、质量及用途管控，充分体现国土空间规划体系的完整性、系统性。三是要处理好过去、现在和未来的关系。牢固树立以人民为中心的发展思想， 突出空间规划公共政策属性，通过
12、国土空间规划编制，把处理遗留问题、满足现实需求同考虑长远发展有机结合，把规划传承、衔接、完善和发展统筹起来，把城市双修的理念融入到空间规划编制当中，改变城市建设中过度追求高强度开发、高密度建设、大面积硬化的状况，注重历史遗迹保护、文化传承、文脉延续，留住乡愁记忆，让城市更自然、更生态、更有特色。要客观评价城乡发展现状，科学预判发展潮流和趋势需求，适当考虑规划留白，禁绝涸泽而渔、寅吃卯粮的过度化倾向，为未来发展打好基础、留足空间、提供支撑。（二）坚持高点定位，把握好三项原则。一是要加强统筹协调。在国家黄河流域生态保护和高质量发展、新时代推进西部大开发、一带一路、“三个经济”、陕甘宁革命老区振兴、
13、陕北高端能源化工基地等重大战略中找定位、谋发展，确保延安发展与国家战略有机融合、有效衔接，寻找更多“契合点”，赢得更多发展机遇和资源。二是要体现区域特色。充分彰显延安经济社会、生态环境、历史文化、城乡风貌等特色，以延安红色旅游、特色农业、文旅产业、能源化工为中心龙头，科学确定空间发展目标，加强空间协同，促进要素合理布局、有序流动。要活化利用文化资源，塑造文化魅力空间，重点处理好城市改造更新和历史文化遗产保护利用的关系，做到保护与利用并重，建设有历史记忆、文化脉络、地域特色、时代特征的现代化城市。三是要严把质量关口。 各县（市、区）政府及各相关部门要正视市县都处于国家重点生态功能区的这个最大的实
14、际，牢固树立质量标准意识，充分发挥区位和资源优势， 坚持集中布局、据点式开发，强化过程控制，防止碎片化、零散化倾向，充分提升有限开发空间的利用效率，腾出更多空间，实现更大范围、更高水平的国土保护。（三）坚持统筹推进，落实好三项重点工作。一要加快完善“双评价双评估”工作。即开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（简称“双评价”），开展国土空间开发保护现状评估和未来风险评估（简称“双评估”），这两项工作是市县国土空间总体规划编制的基础性工作。“双评价、双评估”全面客观分析延安市资源禀赋条件和本底状况，科学预估国土安全、生态保护、人居环境等方面面临的风险，“双评价双评估”工作做好了，全市生态、
15、农业、城镇保护开发空间就划好了。目前市级“双评价”已基本完成，但要对评价的精准度、科学性进行实操验证，确保规划编制之基夯实筑牢。二是做好专项课题研究。重大专题研究是科学编制国土空间规划的重要支撑。市级国土空间规划编制共15项专题研究项目，市级各相关部门要按照任务分工，迅速收集资料，及时与牵头单位对接并开展专题研究，合理确定国土空间发展战略定位，务必于7月底前完成各类课题研究。各县（市、区）依据自身资源禀赋合理确定专题研究，宜精不宜多，为国土空间规划编制提供客观全面、科学有效的研究成果。三是抓紧推进生态保护红线评估调整工作。按照“先生态、后农业、再城镇”的原则，先划定生态保护红线，将位于一类生态
16、保护红线区内的基本农田和城镇建设用地调出，保护核心生态空间，其次将永久基本农田集中、合理布局，将城镇开发边界内零星的、不利于农业生产的永久基本农田进行调整，加强基本农田集中区建设，最后划定城镇开发边界，满足城市发展建设需求。市自然资源局、林业局要全面收集梳理生态保护红线评估调整工作中存在的突出问题，能纠偏的及时纠偏，由于特殊地理地貌因素影响的，要加大与上级部门汇报争取力度，积极争取红线划定开天窗、抠图斑方面的政策支持。各县（市、区）政府一定要高度重视，多征求意见、多研讨论证，紧扣时间节点，积极有序落实各项计划任务，按时提交规划成果，切实把生态红线划得符合县域实际，为未来城镇发展预留足够空间。三
17、汇聚要素保障，把国土空间总体规划编制工作做实做优一是要加强组织领导。市级层面成立了由市政府主要领导任组长，我任副组长，相关部门单位主要领导为成员的国土空间规划编制领导小组。市自然资源局要充分发挥好领导小组办公室职能，抓好业务培训、交流对接、数据汇总、问题研判和督促指导等工作，确保各项工作有序衔接，规划数据详实准确。各县（市、区）要成立相应的组织机构，主要负责同志必须亲自研究、亲自安排、亲自推动，组织精干力量抓好、抓实这件大事。二是要健全工作机制。要加快建立国土空间规划的工作协调推进机制，由各级自然资源部门牵头，会同领导小组成员单位开展技术培训，明确空间规划编制计划，细化阶段性任务时间节点和工
18、作责任清单，定人、定责、定时，确保高质量高效率地推进各项任务按时完成。要加快建立国土空间规划的传导机制，形成全过程实时协调交流机制，主动对接中、省政策文件，全面落实上级战略任务和技术要求，建立国家-省级-市级-县级-镇级的纵向传导体系，层层落实三条控制线划定和指标安排，确保中、省重大发展战略和重点项目精准落地，各县（市、区）的规划编制要以市国土空间总体规划为依据，坚决落实市级规划的空间管控要求及强制性内容，充分体现区域发展重点和个性化、特色化需求，坚决摈弃“照猫画虎”“上下一般粗”的倾向。要把满足提升现实发展和统筹未来需求结合起来，加强与正在编制的延安市“十四五”社会经济发展规划相衔接， 近期
19、确保重点项目落地实施，远期确保战略发展导向一致。三是要推动社会参与。要拓展规划研究广度和深度，进一步深入论证和分析事关全市长远发展的大战略、跨部门跨行业的大政策、具有全局性影响的跨区域大项目，为确定市域国土空间开发保护总体战略和主要目标提供依据，为编制规划提供基础支撑。要坚持开门搞规划，通过社会协同、公众参与的方式，畅通渠道、拓宽视野， 有效发挥不同领域、不同行业专家的作用，充分吸纳各方面意见建议。要广泛征求党代表、人大代表、政协委员的意见和建议，听取他们在各行各业的呼声和民意。充分发挥公众参与作用，确保我市国土空间规划的科学性、严肃性。各级财政部门要加大对空间规划编制工作支持力度，全力调度保障经费需求。同志们，国土空间规划具有基础性、全局性、纲领性作用，蕴含重大发展机遇，是引领全市未来经济社会发展的“航向标”。
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