从气候变化到低碳经济.docx

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1、第 1 页 从气候变化到低碳经济 特征码 JVZzcXPNoDtIgMAnRofA * 从气候变化到低碳经济 庄贵阳 张 磊 金融危机和气候变化是当前国际社会面临的两大挑战。由美国 次贷危机引发的全 球金融危机在 20XX 年上半年到达最严峻期，成为各国最为关注 的问题。气候变化问题在 20XX 年下半年备受瞩目，是因为联合国气候变化框架公约 第 15 次缔约方大会暨京 都议定书第五次缔约方会议于 12 月 7 日至 18 日在哥本哈根 召开，这次会议也被喻为 “拯救地球的最后机会” 。正如学者所言， “金融危机要钱，气 候变化要命” 。在各国 的强有力经济刺激计划之下，金融危机和全球经济下滑

2、已在一 定程度上得到了好转，而 全球气候变化问题正在变得日益严峻而应对难度加剧。在全球 气候变化背景下，全球向 低碳经济转型成为大势所趋，而金融危机和全球经济减缓则为 低碳经济转型提出了新的 第 2 页 机遇。虽然哥本哈根会议由于各方利益交错没有取得预期成果， 但各国争夺全球低碳经 济竞争制高点的博弈已经开始。 一、博弈新起点：哥本哈根 哥本哈根会议召开之际，正值灾难片20XX在全球如火如荼 地上映之时。气 候变化虽然尚未演化到20XX呈现的那种恐怖场面，但各界 都希望各缔约方抓住人 类哥本哈根会议这个应对全球变暖问题的“最后一次最好机会” 。 喜欢创意的丹麦人 根据自己首都的名字“哥本哈根”

3、(Copenhagen)，发明了一个 新名词：“希望哈根” (Hopenhagen)。这寄托了关注全球环境未来人士对哥本哈根会 议的期待，期盼哥本哈根 成为人类未来的希望之地。然而，参加谈判的各方代表心中都 明白，哥本哈根会议不过 是国际气候政治博弈长期进程中的一个新起点。 1.旧格局中萌生新形势 哥本哈根会议依然延续着“两大阵营、三足鼎立”的博弈格局。 所谓“两大阵 营” ，指的是发达国家和发展中国家，它们之间的互动也就是国 际政治上俗称的“南北 第 3 页 关系” 。两大阵营在气候政治中的博弈始于联合国气候变化框 架公约 （下简称公 -66- 约 ）谈判启动之时，博弈的重要结果是“共同但有

4、区别的责任” 原则成为公约框 架下的首要合作原则。三足鼎立则形成于京都议定书谈判 时期，指的是欧盟、伞形 集团以及七十七国集团加中国这三大集团共同作用影响国际气 候政治进程的格局。 欧盟。欧盟当然不是为国际气候政治所建的集团，而是地区经 济一体化的产物。 公约生效之初，欧盟仅有 12 个成员国，1995 年扩大到 15 个。在京都议定书中， 欧盟 15 国集体性承诺到 20XX 年前将温室气体减少到比 1990 年 低 8%的水平。随着地区一 体化进程的深入，欧盟迄今已发展为 27 个成员国。多年来，欧 盟一直是全球气候合作的 推动者，并自称为领导者。 伞形集团。伞形集团形成于 1997 年，

5、由 9 个国家构成，即：美 国、加拿大、日本、 澳大利亚、新西兰、挪威、冰岛、俄罗斯和乌克兰。 “伞形集团” 这一名称从何而来， 第 4 页 至今尚无定论，该集团也从未对此发表声明或解释。但一般的 说法是，伞形集团国家在 地图上的位置用线条连起来就像是一把伞，故此得名。伞形集 团成立的初衷是反对在 京都议定书中制定雄心勃勃的减排目标，其自议定书达成 以来的所言所行也从未违 背其成立初衷。 七十七国集团加中国。七十七国集团成立于 1964 年，是最大的 发展中国家集团， 目前有 130 个成员国。作为最大的发展中国家，中国与七十七 国集团长期以来拥有良好 的合作。作为一个大的谈判集团， “七十七

6、国集团加中国”并非 创建于国际气候政治领 域，而是开始于国际贸易领域，该集团在世界贸易组织中发挥 着重要作用。在国际气候 谈判问题上，七十七国集团加中国自公约生效以来就一直 代表着广泛发展中国家的 立场，要求发达国家承担应有的减排责任，并为发展中国家提 供资金和技术支持，以帮 助发展中国家加强应对气候变化的能力建设。 在京都议定书谈判过程中，伞形集团、欧盟以及七十七国 集团加中国的三足鼎 第 5 页 立格局对进程的作用相对而言是积极的，它直接推动了京都 议定书的生成。进入哥 本哈根谈判阶段，虽然“两大阵营、三足鼎立”的格局依然延 续，但国际气候政治形势 已发生了较大变化。 首先，国际社会空前关

7、注，各国都不愿背负“历史罪国”的骂 名。自 20XX 年政府间气候 变化专门委员会（IPCC）发布第四次评估报告之后，国际社会 对全球变暖变得空前关注， 希望各国切实做出应对行动。再加上世界各国媒体对哥本哈根 会议召开之前和之中铺天 盖地的空前报道，国际社会对这次会议异常期待。这使得哥本 哈根谈判不仅是政治性问 题，也成为一个道德问题，拖后腿者将遭受国际社会的强烈谴 责。为了避免成为舆论谴责 对象和背负“历史罪人”的骂名，各国都力争占据道德制高点， 从而转移舆论压力。 其次，美中两国的谈判地位突出，成为主要焦点。美国和中国 是当前世界上最具政 治经济影响力的国家，同时也是最大的两个温室气体排放

8、国， 两国年度排放均超过全球 总量的 20%。全球减排行动的成效在很大程度上取决于美中两 第 6 页 国的作为，这使得两国成 为哥本哈根谈判的主要焦点。 -67- 众所周知，美国国会对气候变化问题一直存有怀疑和消极态度， 这使得奥巴马总统 在应对气候问题上有心无力。就连奥巴马政府提交的，载有美 国减排承诺目标的清洁 能源与安全法案在参议院也迟迟得不到通过，即便该承诺目 标是那么的微小。美国希 望其他国家理解美国政府和国会的关系。言外之意，国际社会 必须顺从美国“民意” ， 哥本哈根成果必须符合美国利益。美国这种一如既往的拖后腿 态度给哥本哈根会议带来 了极大的阻力。 中国是气候变化问题上唯一有

9、能力与美国平起平坐的国家。国 际社会希望中国 能够对美国和其他发达国家施加压力，以推动各方在哥本哈根 达成积极协议。正是出 于推动全球气候合作进程的初衷，中国宣布了 2020 年碳排放强 度在 20XX 年水平上降低 40%-45%的目标，此举得到了国际社会的广泛赞誉。然而，一些 发达国家带着先入为 第 7 页 主的怀疑与偏见，对于中国的积极承诺说三道四。这在增加了 中国谈判压力的同时，也 削弱了两大阵营之间本来就少的政治互信，影响了谈判的推进 速度。 再次，欧盟推动谈判进程的能力和意愿都有所下降。欧盟多年 来一直是全球气候合 作进程的积极推动者。在清洁技术无法取得突破性进展的情况 下，欧盟未

10、来减排成本日 益增加。加上金融危机的影响，欧盟在做出更积极的减排承诺 方面变得十分谨慎，在哥 本哈根会议中依然沿用其一年多前提出的目标，即到 2020 年比 1990 年水平减少 20%，如 果其他国家也同样付诸积极行动，则欧盟将减少 30%。这一减 排承诺与欧盟作为推动者 的身份并不相符，因为它最多也只能达到 IPCC 报告提出的“发 达国家到 2020 年比 1990 年 减少 25%-40%”的基本要求，因而谈不上积极，更说不上是推 动。至于意愿方面，欧 盟在哥本哈根会议的表现让人甚是失望，从各方面报道中都几 乎看不到欧盟的身影，听 不到欧盟的声音。 最后，三大集团内部或多或少出现了不一

11、致的声音。 第 8 页 欧盟在其共同外交与安全政策机制下“一致对外” ，但在应对气 候变化问题上也并 非铁板一块，同样也存在着不同意见：一是在减排承诺方面， 西欧国家成员希望提高欧 盟的减排承诺，而意大利、奥地利和东欧国家成员则不愿做出 减排 30%的承诺；二是在 资金问题上，成员国间就如何分摊资金难以达成共识。 伞形集团本来就是一个松散的组织，成员之间差异非常大。伞 形集团成立之初的共 同目的是反对制定雄心勃勃的减排计划。但在哥本哈根谈判时 期，加大全球减排的速度 和力度已成为一股强大的“国际民意” ，伞形集团成员在强大民 意面前分歧日趋加大。 在哥本哈根会议期间，日本表示，如果一些发达国家

12、必须履行 京都议定书的承诺， 而其他国家不必，那么这就是一个问题。俄罗斯总统梅德韦杰 夫则认为， “世界经济大 国，也可说是温室气体排放大国（美国、中国、印度、俄罗斯、 巴西等国）应当立即担 负起必要的责任义务并予以严格遵守” 。日本和俄罗斯的这些言 语实际上都是对美国不 作为的不满，意味着伞形集团成员间立场的明显分化。 第 9 页 七十七国集团加中国内部存在诸多子集团。小岛国联盟关心的 是海平面上升对家园 -68- 的毁灭，最不发达国家集团和非洲集团偏重于应对气候变化的 融资问题，石油输出国集 团则关注全球减排行动对能源需求的影响，等等。利益的分歧 使七十七国集团加中国在 很多时候难以取得一

13、致共识，削弱了集团的整体力量。七十七 国集团加中国在哥本哈根 的最大变化莫过于“基础四国” （BASIC）的形成。基础四国由 巴西、南非、印度和中 国组成，得名于四国的英文名首字母拼写。基础四国的形成有 助于协调主要发展中国家 的立场，有利于凝聚和领导发展中国家，但在一定程度上也反 映了七十七国集团加中国 内部分歧的加大形势。 总之，美中谈判地位突出，欧盟作用下降，以及三大集团内部 出现分歧，预示着三 足鼎立格局正在经历一个微妙的转变过程，至于未来会变成何 种结果仍有待观察。哥本 哈根会议正是在这种旧格局中夹杂着新形势的局势下进行的， 这使得哥本哈根博弈过程 第 10 页 异常复杂，博弈内容也

14、十分多元。 2.哥本哈根的核心博弈 国际社会希望哥本哈根会议能够落实于 20XX 年 12 月通过的 巴厘行动计划 ，即： 达成一个气候协定，就 2050 年的长远目标有一个共同愿景；发 达国家在 2020 年的温室气 体排放水平相对于 1990 年下降 25%-40%；发展中国家采取可测 量、可报告和可核查的 减缓行动；发达国家提供资金、技术帮助发展中国家适应气候 变化，减少温室气体排 放，减少毁林。然而，哥本哈根会议从一开始就充满了火药味， 两大阵营围绕在多个问 题上争执不下。归纳起来，博弈的焦点集中在谈判机制、减排 问题和资金供给三大方 面。 （1）谈判机制：单轨 VS 双轨 根据“巴厘

15、路线图”安排，哥本哈根谈判是一种“双轨”谈判 机制，即公约框架下 的长期合作谈判与京都议定书框架下的后期承诺谈判。这 种机制安排的好处是，既 能将美国纳入谈判进程，又可以维持各阶段承诺的连续性与可 比性。 第 11 页 令人遗憾的是，在哥本哈根会议伊始，发达国家就主张将谈判 并轨，仅保留公约 框架下的谈判，企图扼杀京都议定书 ，以否认它们在京都第 一承诺期所作的减排承 诺。12 月 9 日，一份由美国、英国和东道主丹麦等国草拟的谈 判文本“丹麦草案”在英国 卫报披露。该草案摒弃京都议定书内容而只强调在 公约下进行谈判，验证了 发达国家扼杀京都议定书的企图，遭到了发展中国家的强 烈愤恨。发展中国

16、家表示， 如果取消京都议定书进行并轨， “共同但有区别的责任”原 则就没有什么实质性的内 容；双轨制是发展中国家的根本要求，坚决反对再搞一个具有 法律约定的文书，将发达 国家的义务和发展中国家的义务捆绑到一起。为了缓解这种胶 着局面， 公约秘书处连 忙出面“扑火” 。执行秘书德波尔 10 日指出，在目前的联合国 气候变化谈判中， 京都议定 书将会存续下去，并且必须存续下去，目前没有理由放弃议 定书。 然而，一波未平，一波又起。12 月 14 日，大会主席康妮赫 泽高建议先解决公 第 12 页 约下的长期合作谈判问题，没有特别提及京都议定书谈 判，又强调大概需用半 -69- 年到一年的时间，即在

17、 20XX 年达成单一协议文本。这一建议令 发展中国家十分不满。 七十七国集团提出，如果富裕国家在谈判中不正确对待京都 议定书 ，该集团不排除 集体退出谈判的可能性。非洲集团表示，首先反对把双轨合并 讨论，因为担心京都议 定书谈判会因此被推迟或取消；第二，应该先谈京都议定 书 ，在议定书基础上 再谈公约长期合作。在非洲国家带头下，超过 130 个发展 中国家的代表退出当天早 间会议，大会被迫暂停，谈判陷入僵局。德波尔再次充当“救 火队长” ，向媒体说道： “多数国家依然希望看到京都议定书能够继续下去，这并 不仅仅是非洲国家所关心 的。 ” 由于偏袒发达国家，赫泽高备受发展中国家指责。或许是迫于

18、 发展中国家的压力， 16 日，赫泽高辞去大会主席职务，由丹麦首相拉斯穆森接替。 赫泽高的辞职并没有结束 第 13 页 发达国家扼杀京都议定书的企图。当日，拉斯穆森在公 约长期合作特设工作组和 京都议定书特设工作组尚未提交报告的情况下，以推动谈 判为借口，试图将“丹麦草 案”提交给高层会议讨论。巴西代表率先对大会主席违反程序 的做法表示反对，并得到了 中国、印度、南非等发展中国家的广泛支持。中国代表团副团 长、首席谈判代表苏伟严正 指出，这绝不是一个程序性问题，而是一个实质性问题，大会 主席不能未经各国代表讨 论，凭空拿出一个草案，这种做法不符合透明原则，是对与会 各国的不尊重。小岛国联盟 强

19、烈要求根据“巴厘路线图”的规定，坚持双轨制谈判，坚持 京都议定书 。七十七国集 团主席卢蒙巴多次示意发言，要求重启京都议定书谈判。 迫于发展中国家的压力，拉 斯穆森同意继续进行京都议定书特设工作组的谈判。至此， 关于是否“并轨”的博弈 以发展中国家的胜利而告一段落，哥本哈根谈判继续按照双轨 制进行。 （2）减排问题：北方 VS 南方 减排问题是气候谈判的首要问题。在哥本哈根会议中，代表北 第 14 页 方的发达国家和代表 南方的发展中国家就减排问题分歧很大，在多个方面均有角力。 首先，全球和发达国家长期减排目标。IPCC 报告主张将气温上 升限制在比前工业化 时期高 2的水平之内，全球排放量到

20、 2050 年至少应比 2000 年水平减少 50%，其中发达 国家到 2050 年比 1990 年水平减少 80%，温室气体浓度维持在 450ppm。小岛国联盟和最 不发达国家对长期减排目标的主张最为积极。图瓦卢代表小岛 国联盟提出了“图瓦卢协 议” ，要求将全球温度增加上限设定为 1.5，同时将温室气体 浓度稳定在 350ppm。但 发达国家和其他发展中国家大都反对这一方案。最不发达国家 则主张发达国家到 2050 年 比 1990 年水平至少减排 95%。 在“丹麦草案”中，发达国家虽为自身设定到 2050 年减排 80的目标，却没有提 及到 2050 年的全球长期减排总目标，反而为发达

21、国家与发展中 国家分别制订了 2050 年人 均排放目标。其中，发达国家人均碳排放量为 2.67 吨，而发展 中国家则为 1.44 吨以下。 第 15 页 这种毫无公平基础，无视发展中国家发展需求的行为遭到发展 中国家的震怒。中国代表 对此予以谴责，认为这实际上是为发展中国家设置强制目标， 对于正处于工业化进程中 -70- 的发展中国家是不公平的；这种做法刻意回避发达国家责任， 企图推卸其应尽的义务， 发展中国家完全不可以接受。七十七国集团主席卢蒙巴也宣布 代表该集团反对“丹麦草 案” ，认为它剥夺了对发展中国家的正义，剥夺了发展中国家对 大气层的平等使用权。 其次，发达国家中期减排目标是博弈

22、的主要焦点。发展中国家 主张发达国家中期 应减排 40%。非洲国家和最不发达国家则要求发达国家到 2020 年至少比 1990 年水平减 排 45%。然而，根据各工业化国家所做出的减排承诺，到 2020 年工业化国家整体相对于 1990 年排放水平将减排 5%到 17%，距离 IPCC 报告要求到 2020 年在 1990 年水平至少减排 25%-40% 的目标有相当大差距，不足以保证把全球温升控制在 工业革命前 2以内的 目标实现。最大排放国美国只承诺到 2020 年比 20XX 年水平减 第 16 页 少 17%。这仅相当于比 1990 水平减少 4%，连京都议定书要求的 20XX 年至

23、20XX 年间比 1990 年水平减少 7%的目标 都差得很远，更不要说 IPCC 报告的要求。美国的低承诺连德国 都看不过去，默克尔希望 美国会稍微改变立场。 发达国家的减排承诺表现出以下特征：远期目标明确，中期 目标模糊，意在要求 发展中国家做出远期减排承诺；中期目标与其长远目标并不 匹配，并不能满足其长远 目标要求；承诺不仅留有余地，而且以他国、尤其是新兴经 济体国家的减排承诺为条 件。 最后，发展中国家行动。发展中国家减缓气候变化的行动是 巴厘行动计划的 一个重要安排，是哥本哈根谈判的重要内容。但是，包括公 约 、 京都议定书和 “巴厘路线图”在内的所有政治协议都没有要求发展中国家做

24、出有约束性的量化减排承 诺。这是分阶段性谈判的一种制度安排。 哥本哈根会议前夕，巴西、中国、印度和南非等主要发展中国 家相继提出了到 2020 第 17 页 年的各自自主减排目标。这些举措大幅提高了发展中国家应对 气候变化的信心，得到了 包括大部分发达国家在内的国际社会的广泛好评。然而，一些 发达国家在承认发展中国 家减排承诺力度很大的同时，在自身没有任何新的积极承诺或 让步的前提下又要求主要 发展中国家做出进一步的减排承诺。除此之外，发达国家还提 出发展中国家所承诺的减 排目标要接受“三可(可衡量、可报告和可核实)”的国际监督。 美方表示，如果发展中 大国拒绝接受“三可” ，根据美国国会刚刚

25、公布的应对气候变化 框架性文件，在遵守世 界贸易组织规则的前提下，美国可能采取措施，以防这些贸易 竞争对手逃避履行碳减排 义务。 对于发达国家这种采取双重标准和违反“巴厘路线图”授权的 做法，发展中国家坚 决反对。解振华表示，中国自主采取的减缓行动是公开透明的， 有法律保障，有统计考 核体系和问责制度，要向社会和世界公布，但决不接受国际 “三可” 。发展中国家的减 排目标是自主自愿的行动。只有那些在获得的技术和资金支持 第 18 页 情况下采取的行动，才应 接受“三可”监督。 （3）资金供给：供方 VS 需方 -71- 资金问题是巴厘行动计划授权谈判的四个支柱内容之一。 由于发达国家的保 守，

26、资金问题成为哥本哈根会议中争议最大的问题之一，供资 方和需资方就资金供应的 大小问题展开了激烈的博弈。 在“丹麦草案”中，发达国家仅提出 20XX 年至 20XX 年间每年 向发展中国家提供 100 亿美元的应对气候变化基金，且这笔资金只向草案所列附件 C 发展中国家供应；草案还 主张将应对气候变化的融资拨款大权交给世界银行管理。对于 发达国家这种既保守又试 图破坏发展中国家团结的做法，发展中国家予以嘲讽和抵制。 一些发展中国家指出， 100 亿美元平均到全球，人均不到 2 美元，连买棺材板都不够。 世界银行的最新统计指 出，发展中国家仅在减缓气候变化影响这项工作上，每年就需 要至少 4000

27、 亿美元。为发 泄不满情绪，一些发展中国家甚至要求发达国家每年拿出 GDP 第 19 页 的 1.5%，也就是 4500 亿 美元帮助发展中国家。发达国家的供资承诺离公约要求还 相去甚远。 为缓解发展中国家不满，发达国家相继提出一些新的供资承诺。 11 日，欧盟宣布 20XX 年至 20XX 年间每年向发展中国家提供 24 亿欧元的援助资 金。14 日，美国能源部部长 朱棣文提出美国将提供 8500 万美元在未来 5 年内帮助发展中国 家尽快掌握可再生能源技 术和提高能效的技术。15 日，日本宣布在 20XX 年至 20XX 年出 资约 100 亿美元。16 日，日 本又提出，如果哥本哈根会议

28、能达成强有力的协议，未来 3 年 对发展中国家的援助资金 将提高至约 150 亿美元。但这些资金数目依然是杯水车薪，七 十七国集团主席卢蒙巴指 出，对发展中国家应对气候变化的供资不应与官方发展援助资 金混为一谈，因为这不是 “施舍” ，而是义务。 在双方预期相差巨大的形势下，谈判裹足不前，全球目光都聚 集在哥本哈根，聚焦 在发达国家身上。17 日，在强大的国际压力下，美国国务卿希 拉里“突破性”地提出了 第 20 页 发达国家的供资新目标：美国将和其他国家一起到 2020 年为发 展中国家应对气候变化每 年筹集 1000 亿美元。这一目标虽然离公约的要求还有些距 离，也没有阐述资金的具 体，更

29、没有说明美国将会出资多少，但它基本上也算得上是发 达国家的一个重大让 步和会议的重大进展。需要提及的是，希拉里提出的新供资承 诺也并非无条件的，前提 是所有主要经济体所采取的减排行动都必须是透明的。这被发 展中国家认为是“颠倒逻 辑” ，违背公约和“巴厘路线图”的规定。代表欧盟谈判的 瑞典环境大臣卡尔格伦 也责怪美国提出的这项建议为时太晚。 3.哥本哈根会议结果 作为规模空前的一次气候谈判，来自世界 194 个国家和地区的 政府、国际组织、非 政府组织、学术团体和企业界的 4 万 3 千名代表参与了哥本哈 根气候大会，包括 119 个国 家首脑。然而，这次被形容为拯救地球的会议，却没能在“童 话之国”编织令人欣慰的 童话。在谈判机制、减排目标、资金供给等诸多问题无法达成 共识的情况下，经过 13 天 第 21 页 马拉松式谈判的哥本哈根会议在全球期待却无奈的心情中落幕。 在这个“希望”之城， 会议唯一留给世界的是一份没有法律约束力的协议哥本 哈根协议 。 -72- 尽管联合国秘书长潘基文从正面对哥本哈根气候变化大会做出 积极评价，但国际 社会普遍表示了失望情绪，尤其是那些满腔热情、风尘仆仆、 忍冻耐寒却难以进入会场 的非政府谈判代表。 哥本哈根协议是在谈判最胶着状态下， 18 日由美国、中国、印 度、巴西和南非五国讨论提出的。根 1 2 3 下一页 *