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1、第 1 页 乡镇财政落实科学发展观心得体会 特征码 sOFTgJpkTGslxtqBSLKN 三农问题一直困扰着乡镇经济的发展,其中乡镇财政 改革关系着农民负担、城乡差距、农业发展、农村公共事业建 设等诸多问题,于是很有必要研究乡镇财政改革。历经多年农村 税费改革，乡镇财政虽然已经逐渐趋于规范,但是仍有不少缺陷,如 何进行下一步改革,成为统筹城乡发展的一大难题,科学发展观 为乡镇财政改革指明了道路和方向。 一、乡镇财政体制存在的问题 1983 年前后,中央政府决定在全国范围内“撤社建乡”,乡 镇政府正式成为最基层的一级政府。为了保证乡镇政府的正常 运行,乡镇财政应运而生,并不断发展。毫无疑问,
2、乡镇财政在促 进乡村经济发展,完善乡村公益事业方面发挥了极其重要的作用。 因为在国家的五级政府中,乡镇政府是最靠近农民的一级政府, 第 2 页 乡镇财政是最靠近农民的一级财政。这些都决定了乡镇财政为 农民服务具有天然的优势。党和中央的惠农支农政策大都要求 乡镇政府来执行和配合,惠农支农资金也要由乡镇财政经管。可 以说,没有乡镇财政我们的农村就不会有如此大的变化,农民的 生活也不会提高得如此之快。但是任何事物都是一分为二的,由 于制度、认识和理论发展等诸多因素的制约,乡镇财政也面临着 一些问题。 据调查,近些年乡镇财政体制中主要存在以下问题:第一,预 算内收入呈现任务型收入机制的特征。任务型收入
3、机制是指乡 镇辖区域内国税、地税任务完成情况同乡镇干部政绩考核直接 挂钩,国税、地税不能完成的乡镇干部政绩考核体系中,国税、 地税完成情况一般是“一票否决”的指标。也就是说,没有完成 国税、地税的乡镇干部不能得到升职的机会。于是预算内收入 呈现出任务型收入机制的特征,使得乡镇税收呈现出刚性增长的 趋势,即税收总量只能增、不能减。第二,乡镇财政预算内支出 呈现出吃饭型支出机制的特征。吃饭型支出机制是指乡镇干部 工资支出与办公经费支出常年占据预算内支出的大部分,也就是 通常所讲的“吃饭财政” 。第三,转移支付制度仍不规范。针对 乡镇财政的转移支付大都由专项转移支付构成。专项转移支付 大都要求乡镇财
4、政提供配套资金,而一些经济较为落后的乡镇没 第 3 页 有足够的配套资金,申请不到足够的专项转移支付,从而加大了 同发达地区乡镇财政的财力差距。第四,农业税免征后乡镇财政 提供的农村公共产品大幅度减少。农业税免征后,乡镇财政资金 管理逐渐走上正轨,乡镇体制外乱收费问题基本上得到解决。但 是长期以来,欠发达地区农村公共产品的融资主要依靠体制外收 费,于是农业税免征后,农村公共产品出现短缺。 二、科学发展观为乡镇财政体制改革提出了更高的要求 科学发展观是全面吸取历史经验教训的基础上形成的,是关 于发展的实质、目标与要求的经典论述。邓小平曾指出:发展就 是硬道理。但是由于当时发展经济学理论中 gdp
5、 发展观占据着 主流地位,所以基层干部职工普遍存在着“gdp 增长即发展” 、 “税收增长即发展”的观念。诚然,这种观念曾一定程度上促进 了乡镇经济的发展,但同时乡镇财政也出现了上述“任务型收入 机制” 、 “吃饭型支出机制”等问题。科学发展观的提出弥补了 发展经济学理论的不足,纠正了传统的 gdp 发展观的错误,并吸 取了可持续发展观等各种发展观中的合理因素。科学发展观的 提出经历了一个循序渐进的过程。中共十六届三中全会提出:坚 持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会 第 4 页 和人的全面发展。中共十六届四中全会则更加明确提出:认真落 实以人为本、全面协调可持续的科学发展
6、观。温家宝总理在 关于制定“十一五”规划建议的说明中指出:科学发展观的 实质,是实现又快又好地发展。所以科学发展观包括四方面内容:第 一,以人为本;第二,全面性;第三,协调性;第四,可持续性。科学 发展观是引导经济发展的重要纲领,作为经济发展全局中的一个 小问题乡镇财政体制改革当然也要以科学发展观为依据。 科学发展观从四个方面为乡镇财政体制改革提出了新的要求: (一)“以人为本”方面的要求。科学发展观要求“以人为 本”,“以人为本”就是以人为根本,人民群众的利益高于一切, 要不断满足人民群众的物质文化需求。乡镇财政的职能是提供 农村公共产品,其服务对象是农民,所以农民对公共产品的需求 应该是乡
7、镇财政首先要考虑的因素。农民现在急需的公共产品 是农产品市场价格信息网络、乡村道路的建设与维护、大量的 水利浇灌设施等。但是免征农业税后,一些主要依靠农业税的乡 镇财政大都资金匮乏,无力提供这些公共产品,造成上述公共产 品供给上的大量减少。并且在税收任务作为乡镇干部政绩考核 的首要指标后,乡镇财政收入呈现出“任务型收入机制”特征, 使得乡镇财政逐渐演化成税务部门的补税机构,于是乡镇财政的 服务对象发生了一定的偏差,税务机关和上级政府逐渐成为了乡 第 5 页 镇财政的首要服务对象,而农民则在乡镇财政服务对象的名单中 退居次席。 “以人为本”要求乡镇财政改变这种服务对象偏差的 状况 (二)“全面性
8、”方面的要求。科学发展观强调发展的全面 性,就是要协调好经济发展与社会发展的关系,实现经济社会共 同发展。但是,现行乡镇财政体制中,上级政府把税收完成情况 同乡镇干部政绩考核直接挂钩,使得乡镇干部过度关心税收增长。 “吃饭型支出机制”则占用了大量财政资金,体制外收费的取消 和转移支付制度的不完善也大大阻塞了公益事业的筹资渠道。 并且创办公益事业一般需要大量的资金投入,收效时限也较长, 耗费乡镇干部的精力也较多,所以乡镇干部对创办公益事业的积 极性较低。于是,乡镇财政支出中公益事业支出所占比重较小, 从而形成了经济“一条腿长”,社会“一条腿短”的问题。 “全 面性”要求乡镇财政打破“任务型收入机
9、制”,解决“吃饭财政” 问题,加大公益事业支出,实现社会的均衡发展。 第 6 页 (三)“协调性”方面的要求。协调,即和谐,统筹兼 顾。协调发展就是要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济 社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放, 推进经济、政治、文化建设的各环节相协调1 。统筹城乡发 展、统筹区域发展要求缩小不同地区的财力差距,这就需要完善 转移支付制度,加强对经济不发达地区的财政投入。但是,近些 年针对乡镇的转移支付中,专项转移支付占据绝大部分,如前所 述,专项转移支付一般要求乡镇财政拨付一定的配套资金,能够 拨付的配套资金越多,乡镇财政可以申请到的专项转移支付也就 越多。而
10、那些财力较小,甚至无力拨付配套资金的乡镇获得的转 移支付资金当然较少。于是,现行转移支付制度一定程度上加剧 了地区间乡镇财力差距,不利于统筹城乡发展和区域发展。 “协 调性”要求完善转移支付制度,扭转专项转移支付过多的局面, 实现城乡、区域协调发展。 (四)“可持续性”方面的要求。可持续性,即连续性、长远 性、稳定性,而不是间断的或大起大落的。由于在大多数乡镇, 特别是欠发达乡镇中,企业大都为数不多,并且产品单一,市场价 格变化会造成企业利润大幅涨落,从而造成税收增减。但是,现 行乡镇财政“任务型收入机制”使得税收增长呈现刚性,于是为 第 7 页 保持税收刚性,乡镇财政不惜把上级财政下拨的转移
11、支付资金用 于补足税款。在税收任务仍不能完成的情况下,乡镇财政被迫通 过加大乡镇负债的方式筹集资金,用于补税。于是乡镇财政“寅 吃卯粮”,加大了乡镇财政赤字,使得发展的可持续性受到威胁。 “可持续性”要求乡镇干部从乡镇经济的长远发展着眼,不能过 度追求税收增长,同时要减少财政负债。 三、运用科学发展观进行乡镇财政改革 科学发展观从上述方面为乡镇财政体制改革提出了新的要 求,我们要以科学发展观为指导,进行乡镇财政体制改革,以保证 经济的持续快速发展。 (一)树立正确的政绩观。全面落实科学发展观涉及到许多 方面的问题,其核心是以正确的政绩观落实科学发展观。有学者 提出,现行的政绩观存在一定缺陷,由
12、于发展观上的偏差,政绩观 仍然存在由“增长即发展”的观点决定的“gdp 增长即政绩” 、 “税收任务即政绩”的不足。现在乡镇干部考核把税收任务完 成情况作为重要考核内容,形成了乡镇财政“任务型收入机制”,造 第 8 页 成了税收刚性。而作为一个较小的经济个体,乡镇经济是有波动 的,税收也应该随经济波动而有增有减,否则就会违反经济规律, 影响经济健康运行。 “以人为本”要求乡镇财政根据农民的需求 调整公共产品的供给量。因此应该降低税收任务指标在乡镇干 部政绩考核体系中的地位,而应该把农民满意度等体现“以人为 本”的指标加入乡镇干部政绩考核体系中,改变过分强调税收增 长的政绩考核制度,从而打破“任
13、务型收入机制”,顺应经济规 律,落实科学发展观对“可持续性”的要求;并且这样也会使得 乡镇干部更加全心全意地为农民服务,落实科学发展观对“以人 为本”的要求。 (二)加强乡镇干部的监督体系建设。落实科学发展观对 “以人为本”的要求,还需要加强乡镇人大的监督作用。江泽民 同志曾指出:人大既要敢于监督,又要善于监督,只有把两者结合 起来,才能达到监督的目的。所以乡镇人大要敢于监督乡镇干部 职工的行为,敢于监督乡镇财政的政策导向。当乡镇财政的服务 对象发生偏离时,乡镇人大应敢于提出异议,并且要善于监督,采 取适当的方法纠正乡镇财政的错误政策。同时,应建立农业协会,提 高农民组织性,从而促进农民、农业
14、协会对乡镇干部、职工的监 督体系的建立与完善。 第 9 页 (三)削减财政供养人员。以农民满意度为乡镇政府政绩考 核内容,就需要乡镇政府为农民提供必要的公共产品,削减不必 要公共产品。乡镇干部职工提供的公共服务也属于公共产品范 畴,而现在这种公共服务已经严重超出农民需要,应该予以削减, 打破“吃饭型支出机制”,然后把节省的资金投入到农民生产生 活必需的公共产品中,完善公益事业支出项目预算,促进经济和 社会全面发展,从而落实科学发展观对“全面性”的要求。 (四)完善转移支付制度。农业税免征以来,体制外收费的取 消导致很多乡镇已经出现财政赤字,也截断了农村公共产品筹资 渠道,所以必须要加大对乡镇财政的转移支付,为农村公益事业 支出提供充足资金。同时要加强对转移支付资金的监督,减少需 要乡镇配套资金的专项转移支付,增加不需要配套资金的一般性 转移支付,缩小地区间财力差异,从而落实科学发展观统筹城乡 发展、统筹区域发展的要求。