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1、第 1 页 关于“三大纠纷”调处工作情况的调研报告 特征码 zkHpUbwcLmDQVJNgubvN 关于“三大纠纷”调处工作情况的调研报告 为依法有效调处和化解 xx 市农村土地、山林、水利纠纷（以下 简称“三大纠纷” ） ，维护社会稳定，促进经济社会发展，xx 年 10 月 24 日26 日，政协 xx 市委员会组织调研组对 xx 市“三 大纠纷”调处工作情况进行专题调研。调研期间，调研组除了 召开座谈会分别听取 xx 市调处办、国土资源局、林业局、水利 局、民政局领导作关于 xx 市“三大纠纷”调处工作情况汇报外， 还与 xx 市调处办、国土资源局、林业局、水利局、民政局分管 领导及办案
2、人员进行座谈，广泛听取大家对 xx 市“三大纠纷” 调处工作的意见和建议。此外，调研组还先后深入 xx 市法制办 公室、xx 市中级人民法院分别对 xx 市“三大纠纷”行政复议 工作情况和 xx 市“三大纠纷”审判工作情况进行调研。通过调 研，调研组对 xx 市“三大纠纷”调处工作情况有了进一步的了 解，同时也对如何进一步加强 xx 市“三大纠纷”调处工作有了 第 2 页 一些新的认识。现将调研情况报告如下： 一、xx 市“三大纠纷”调处工作基本情况 近年来，xx 市各级调处办和有关职能部门在同级党委、政府的 领导下，坚持以 xx 理论、 “xx”重要思想、xx 为指导，以有关 法律法规为依据
3、，紧紧围绕“化解矛盾，案结事了，定纷止争， 和谐共处”这一主题，扎实有效地开展“三大纠纷”调处工作， 取得了较好成效。据统计，xx 年至 xx 年 6 月，xx 市农村共发 生“三大纠纷”4688 起，调结 3956 起，调结率为 84.4%。其中 土地纠纷 1944 起，调结 1621 起，调结率为 83.4%;山林纠纷 2626 起，调结 2225 起，调结率为 84.7%;水利纠纷 118 起，调 结 110 起，调结率为 93.2%。新发案件 3626 起，调结 3196 起， 新发案调结率为 88.1%;积案 1062 起，调结 760 起，积案调结 率为 71.6%。跨省、跨市、跨
4、县(区)（以下简称“三跨” ）纠纷 419 起，调结 184 起，调结率为 43.9%。其中跨省纠纷 56 起， 调结 6 起，调结率为 10.7%;跨市纠纷 70 起，调结 29 起，调结 率为 41.4%;跨县（区）纠纷 293 起，调结 149 起，调结率为 50.9%。县（区）内纠纷 4269 起，调结 3772 起，调结率为 88.4%。处理群众来信 4345 件，接待来访群众 22210 人次。通 过及时化解矛盾避免群体性械斗事件 469 起，其中避免百人以 上的群体性械斗事件 288 起；避免土地丢荒及损坏作物 9.4 万 第 3 页 亩，挽回经济损失 6244 万元。 二、xx
5、 市“三大纠纷”调处工作的主要做法 （一）领导重视，把调处工作列入重要议事日程 xx 市各级党委、政府领导高度重视“三大纠纷”调处工作，把 “三大纠纷”调处工作作为实践 xx 的具体行动和转变工作作风、 改善干群关系、维护社会稳定的切入点，摆上重要议事日程， 及时研究部署，着力解决群众反映强烈的热点、难点问题，特 别是对群众反映强烈的、久调不结的案件，各级党委、政府领 导亲自到现场组织调查，亲自主持召开协调会，共同商量化解 途径。由于各级党委、政府领导高度重视，率先垂范，极大地 调动了调处人员的积极性，有效地推动了全市“三大纠纷”调 处工作的开展。 （二）健全制度，强化排查机制 xx 市各级调
6、处办和有关职能部门在调处“三大纠纷”工作中， 不断强化排查新机制，建立健全了“五个制度”：一是坚持一 月一排查、月上报、督促检查，督办结案制度;二是坚持把排查 工作纵向到底、横向到边的排查摸底制度，确保不漏一起纠纷 第 4 页 案件，不漏一个当事人;三是实行领导包案、挂牌督办制度，坚 持将排查出来的“三大纠纷”明确到责任领导、责任单位和责 任人负责调处;四是坚持排查与防控、宣传一体化制度，做到 “早排查、早发现、早报告、早处理和早稳定”;五是坚持用 “五个一” （一起纠纷案件、一名领导负责、一个调处工作组、 一套化解方案、一包案结事了）落实排查结果。据统计，xx 年 以来，全市包案，挂牌督办的
7、案件有 1068 起，90%以上已得到 妥善处理。 （三）专项调处，确保农村社会和谐稳定 近年来，xx 市各级调处办和有关职能部门先后组织开展了突击 调处跨县（区） “三大纠纷” 、调处“三大纠纷”工作加强年、 “三大纠纷”大调处、 “三跨”纠纷调处等一系列专项调处活动， 清理了 4000 多起影响社会稳定、妨碍 xx 市农村集体生产活动 的“三大纠纷” 。特别是在 xx 年，xx 市各级调处办和有关职能 部门按照市政府的总体部署，在全市范围内组织开展突击调处 跨县（区） “三大纠纷”专项活动，在该专项活动中，共有 1770 多人次参与，投入经费 160 多万元，出动车辆 120 多台， 调结
8、农村土地、山林、水利权属纠纷的疑难案件 658 起，确保 了全市农村社会和谐稳定。 第 5 页 （四）突出重点，抓好容易激化矛盾纠纷案件的调处 近年来，xx 市各级调处办和有关职能部门在调处“三大纠纷” 工作中，突出重点，突破难点，采用不同方式，突出调处了以 下几类纠纷案件： 1、全力以赴调处国家重点项目建设引发的纠纷案件。近年来， 随着经济的发展，xx 市争取到大量的国家重点项目，同时也随 着工程项目的建设引发了大量的矛盾纠纷。为了确保重点项目 的顺利开工，xx 市各级调处办和有关职能部门把主要精力投入 到化解重点项目建设引发的“三大纠纷”调处工作上。例如 xx 年，南百高速公路施工到 xx
9、 县那满镇治塘村与 xx 县祥周镇百 渡村祥群屯交界路段时，引发了土地权属争议。在利益驱动下， 双方当事人互不相让，每天派人到工地上阻止工程施工。xx 市 调处办得到政府的批示后，立即组织力量进行调处。为了不耽 误工程的施工，调处人员不惜辛劳，加班加点调查取证，召开 协调会，最终纠纷得到了解决，保证了工程的正常施工。又如 xx 水域那吉段水利枢纽工程距蓄水时间只有一个多月时，仍有 10 起跨县（区）土地权属纠纷案件没有调结，涉及人口 6000 多人，如果纠纷得不到及时解决，土地补偿费就无法落实到当 事人手上，就会影响工程施工进度。xx 市调处办和有关职能部 门调处人员经过 20 多天的艰苦奋战
10、，全部纠纷得以化解，确保 第 6 页 了电站的按期蓄水。据统计，近年来，xx 市调处办和有关职能 部门共组织、指导调处国家重点工程引发的“三大纠纷”486 起，为国家重点建设项目的正常运行起到了保驾护航的作用。 2、着重调处国有农林场与周边群众发生的土地、山林权属纠纷 案件。由于历史的原因，xx 市国有农林场的场界不清，如阳圩 茶场，建场时划出当地群众的基本用地以后，把大半个阳圩镇 都划入该场的场界，特别是随着周边村屯人口的不断增长，土 地和人口需求的矛盾更加尖锐，一些村屯以纠纷为由不断向国 有土地提出权属的主张，造成了场群土地权属纠纷不断，影响 了当地群众的生产生活和社会稳定。为缓解场群关系
11、，避免矛 盾激化，xx 市调处办和有关职能部门把做好农林场与周边集体 纠纷案件的调处工作作为突破口，把大量的精力化解场群之间 土地权属纠纷案件工作，取得了一定的成效。据统计，近年来， xx 市各级调处办和有关职能部门共调结 467 起农林场与周边集 体的土地权属纠纷案件，既避免了国有土地无谓流失，又保证 了集体的合法权益，改善了场群关系，达到了共同发展的目标， 确保了当地的社会稳定。 3、下大力气调处“三跨”纠纷。 “三跨”纠纷历来是调处工作 的难点。为了有效地消除一批“三跨”纠纷，促进省、市和县 （区）接边地区的人民群众团结和谐，推动接边地区经济的发 第 7 页 展。xx 市各级调处办按照中
12、央和自治区关于“更加注重改善民 生，保持社会和谐稳定”的要求，确保“化解矛盾、案结事了、 定纷止争、和谐共处”目标的实现，多次组织开展“三跨”纠 纷调处工作，并坚持以事实为依据，以法律为准绳，尊重历史， 面对现实，遵循有利于生产生活，有利于经营管理，有利于安 定团结，以协议结案为主，裁决为辅的原则进行调处，确保了 一批“三跨”纠纷的解决。如隆安县礼智林场与 xx 县四塘镇灵 塘村山林纠纷、xx 县那么林场与巴马县燕洞乡同合村布里等五 个屯土地权属纠纷，在纠纷发生期间，双方当事人经常采取报 复性的毁坏对方的生产，经常发生械斗，致使双方当事人既结 下冤仇，又无心搞生产，经过 xx 市调处办组织力量
13、化解以后， 矛盾纠纷解决了，双方当事人关系也重归于好。 （五）化解矛盾，避免群体性事件发生 xx 市各级调处办和有关职能部门针对因“三大纠纷”影响社会 稳定问题，专门制定了调处引发群体性事件苗头“三大纠纷” 工作方案，在全市范围内对有影响社会稳定突出问题的“三大 纠纷”进行排查，并及时进行分类，按先急后缓的顺序进行化 解和平息。如 xx 年，xx 县五村乡惠洞、大力、大永屯群众组 织几百人到德保县红坭坡林场林区，以 1964 年双方签订的协议 不完善为由，准备毁林划地，在林场职工出面制止时双方即将 第 8 页 发生群体械斗，由于 xx 市调处办和有关职能部门出面化解矛盾 及时，才避免流血事件的
14、发生。又如凌云县朝里乡兰台村三台 屯与田林县利周乡凡昌村尾亮屯、达角屯、平降屯和襄老村尾 王屯土地山林权属纠纷案件，从 xx 年以来一直纠纷不断，到 xx 年双方矛盾进一步恶化，出现了凌云方毁坏田林方农作物、 水利设施、工棚等群体性事件。xx 市政府领导批示由调处办牵 头调处，xx 市调处办接受任务以后，会同 xx 市林业局组成工 作组，开展了艰苦细致的调查调解工作，经过努力，终于在 xx 年 5 月 31 日促成双方当事人达成了协议，化解了一起长达 8 年、 涉及多民族群众利益、背景复杂的“三大纠纷” 。据统计，xx 年至 xx 年 6 月，全市共发生大案要案 225 起，调结 130 起，
15、调 结率为 58%。各级调处办和有关职能部门组织、协调平息或避 免百人以上的群体性械斗事件 124 起。 （六）部门联动，齐抓共管 在“三大纠纷”调处工作中，各级调处办和有关职能部门各负 其责，在坚持属地管理、分级调处原则的同时，加强部门之间 的合作，齐抓共管，使纠纷调查取证和调解处理形成统一调度， 统一指挥，统一研究对策，统一处理方案的综合调处工作机制。 如西林县成立调处中心，人员由土地、林业、水利及调处办等 部门组成，统一调处县内和“三跨”纠纷，从根本上解决了部 第 9 页 门办案势单力薄及经费和车辆保障困难等问题，同时也提高了 办案效率。由于采取部门联动，齐抓共管，综合调处的工作机 制，
16、调处的案件及时且合情、合理、合法、得当，纠纷案件无 诉讼或反弹情况，真正做到案结事了。据统计，近年来，由各 级调处办组织联动调处的纠纷案件 1335 起，调结 1085 起，调 结率为 81.3%。 （七）协商解决，力争通过协议方式化解矛盾 在“三大纠纷”调处工作中，各级调处办和有关职能部门的调 处人员以维护社会稳定为出发点，人性化地开展调处工作，深 入基层、贴近群众，认真分析案情，根据不同情况，制定调处 方案，尽可能以协商方式化解矛盾。如 xx 年 4 月，德保县调处 办在调处龙光乡大邦村陇同屯与崇左市天等县把荷乡把隆村那 令屯“果甘岭”山林纠纷案件中，会同县法制办、林业局及龙 光乡政府，密
17、切配合，经过共同反复协商和细致耐心调解，使 双方当事人达成了协议，握手言和。据统计，近年来，xx 市各 级调处办和有关职能部门以协议方式结案的有 3680 起，占结案 总数的 93%。 （八）重视信访，把矛盾解决在萌芽状态 第 10 页 xx 市各级调处办和有关职能部门站在为政府分忧，为群众解愁 的高度，坚持以人为本，牢记全心全意为人民服务的宗旨，热 情接待每一位来访群众，认真阅读每一份信访材料，对来访者 动之以情，晓之以理，避免了门难进、脸难看、话难听、事难 办的现象出现，做到了来访必接、来信必复。由于各级调处办 和有关职能部门重视信访工作，因此，能在第一时间掌握到矛 盾纠纷的信息，及时采取
18、措施，把问题化解在基层，消灭在萌 芽状态，避免了矛盾纠纷的升级和扩大。 （九）加强督查，促使调处工作程序进一步规范化 在“三大纠纷”调处工作中，xx 市各级党委、政府定期或不定 期派出督查组对“三大纠纷”调处工作进展情况进行督查。通 过采取听情况汇报、查看文件资料及相关记录等方式，发现问 题，及时提出整改措施，促使调处工作程序进一步规范化。 三、xx 市“三大纠纷”调处工作存在的主要问题 近年来，xx 市“三大纠纷”调处工作虽然取得了较好成绩，积 累了不少好的经验，但还存在不少问题。 （一）思想认识不足，缺乏长效调处机制 第 11 页 一些领导对“三大纠纷”调处工作认识不足，常常不重视纠纷 的
19、萌发阶段，致使一些纠纷矛盾激化，才引起重视，才舍得投 入人力、物力和财力去处理，错过了调解的最佳时机，大大增 加了调处工作的成本。还有一些领导对调处办和有关职能部门 的基本职责、调处基本程序不了解，因而没有及时规范调处秩 序、建立长效调处机制，在一定程度上影响了“三大纠纷”调 处工作。 （二）调处机构设置不合理，影响调处工作的开展 1、调处机构设置不合理。一是机构级别低，机构性质不合理。 目前，xx 市调处办的级别是科级单位，人员编制属参公事业编 制。由于机构级别低，机构性质不合理，出现了一些尴尬的问 题：首先，难以协调市直有关职能部门、各县（区）政府和各 县（区）调处办领导；其次，事业编制的
20、人员不便于履行政府 的行政行为。二是人员编制少，办案力量严重不足。目前，xx 市调处办人员编制为 5 人，其中主任 1 人，副主任 2 人，主任 科员 1 人，科员 1 人。由于编制少，办案力量严重不足，因此 一些该及时调处的案件，得不到及时的调处，造成积案较多。 三是调处人员待遇不高。xx 市调处办于 1985 年 1 月恢复成立， 恢复后一直挂靠市司法局，xx 年 3 月设在市政府办公室。目前， 第 12 页 xx 市调处办主任高配享受副处级待遇，2 位副主任中，有一位 从基层上来原享受正科级待遇，另一位 50 多岁有 35 年工龄的 副主任在调处办 25 年，至今仍然是副科级，还有一位
21、13 年工 龄的干部还是科员。由于调处办人员编制少，属参公事业编制， 不管调处人员工作多努力，工作多出色都无法与优秀等级粘边， 干部很难有机会晋升，影响了调处人员的工作积极性。 2、内设调处机构不健全。目前，xx 市除国土资源部门从市直 机关到各县（区）局全部挂牌设立土地权属纠纷调处机构、落 实调处人员、配备办公设备和调处用车给予优先保障外，其余 的相关职能部门均没有挂牌设立纠纷调处机构，更没有落实调 处人员、配备办公设备和交通工具。山林纠纷则由林政股（站） 或其它股（站）兼顾调处，水利纠纷则由水政监察支队兼顾调 处。由于有关职能部门的内设调处机构不健全，影响了 xx 市调 处工作的开展。 （
22、三)调处责任不够明确，难于形成合力 根据相关法律法规和上级有关规范性文件的规定,负责“三大纠 纷”调处具体工作的调处机关包括乡（镇）政府、土地主管部 门、林业主管部门和水利主管部门。其中，乡（镇）政府负责 辖区内的土地山林权属纠纷调处；土地主管部门负责跨乡（镇） 第 13 页 和涉及农林场土地权属纠纷调处；林业主管部门负责跨乡（镇） 和涉及农林场山林权属纠纷调处；水利主管部门负责辖区内的 水利权属纠纷调处；调处办负责“三大纠纷”调处的组织协调， 指导督促工作。但是，在实际工作中，绝大多数的“三大纠纷” 压到乡（镇）政府、司法所和调处办调处。这是极不正常的现 象，如果不从根本上改变这种极不规范的
23、混乱局面，规范调处 秩序、建立调处长效机制将成为一句空话。此外，还有同一起 案件的调处工作往往出现多头调处、交叉调处、重复调处，造 成部门职能不清，责任不明现象。如 xx 区四塘镇富联村赖测屯 与 xx 县 xx 镇那音村八冬屯的土地山林权属纠纷案，先是由林 业部门牵头调处，后到国土资源部门牵头调处，现由调处办负 责调处。 （四）积案调解率低，调处难度大 xx 市位于 xx 西部，地处祖国西南边陲，北与贵州省接壤，西 与 xx 省毗邻，东与 xx、xx 市相连，南与越南交界。市内每个 县（区）都与两个县（区）以上相依，发生“三跨”纠纷数量 可想而知。由于大多数“三跨”纠纷历史久远，地界不清，地
24、 址不明，无证书，无统一图表，而且各地政府出面参与调处的 人员，都站在本地老百姓一边，为当地老百姓说话，寸土不让， 因此，难调查取证，难协调处理，造成大量积案久拖未结，给 第 14 页 社会安定团结、和谐稳定留下隐患。 （五）系统培训滞后，调处质量有待提高 由于 xx 市各级政府对调处人员的业务培训从未系统的进行培训， 再加上“三大纠纷”多，调处人员自学不够，造成调处队伍整 体业务素质跟不上调处工作的需要。一是一些调处人员在“三 大纠纷”调处工作中存在着不严格按照调处条例规定的具 体步骤、时限办案，工作中存在随意性。二是一些调处人员对 案件的调查、处理不知如何入手，就是简单召开几次调解会议，
25、调解不成之后就报请政府裁决。但由于所收集的材料过于粗糙， 又不能凭这些材料作出裁决，结果又要重新调查，反反复复地 兜圈子，致使案件一拖再拖。 （六）保障严重不足，影响调处职能的发挥 一是办案经费严重不足。根据有关规定， “三大纠纷”调处是不 收费的，其工作保障经费和调处人员的补贴经费由财政解决。 但在实际工作中，很多县（区）特别是经济欠发达县的财政比 较吃紧，本身的工作经费都很难解决，根本无法保证调处工作 的运转经费，在一定程度上影响了调处办和有关职能部门的职 能发挥。就 xx 市调处办而言，一年的办案经费也仅仅安排 15 第 15 页 万元，根本无法保证调处工作的正常运转。二是办公条件有待
26、改善。目前，xx 市调处办仅有 3 间办公室、7 个*柜、5 台电脑、 5 台电话机、2 台激光打印机、1 台数码录像机和 1 台扫描仪， 其他诸如会议室、接待室、档案室、彩色打印机、数码照相机、 海拔仪、复印机等基本办公设备都没有。原有的办公设备也都 已经陈旧，影响了调处工作的正常开展。三是交通工具缺乏。 xx 市调处办原有一辆越野车，但已报废。近年来，只能租用私 车办案，每天租金 300 元左右，费用很高，对工作开展极为不 便。 （七）复议上诉案件增多，加重了当事人经济负担 xx 市各级政府对于一些久拖不决，没有协商余地的“三大纠纷” ，根据调处有关条例规定，果断地制发了处理决定书，但随之
27、 而来的行政复议和行政诉讼案件也增多起来，95%的案件都要进 行行政复议和行政诉讼。由于受理行政复议和行政诉讼的工作 人员，对政策和法律的理解不一致，所持的观点不同，致使一 些案件多次反复处理。一些当事人存在势在必得的心理，不得 不到处借钱或卖牛卖马，托人找关系，给当事人在财力、物力 和精力上带来大的消耗。此外，还有一些代理律师不讲职业道 德，多次从当事人手中敛财，更加重了当事人的经济负担。一 场官司打下来，当事人几乎倾家荡产。 第 16 页 （八）相互沟通不够，造成案件反复处理 目前，xx 市一些“三大纠纷”之所以反复进行处理仍未能得到 解决，主要是上、下级政府及法院、有关职能部门平时沟通不
28、 够，因而造成了你处理你的纠纷，我判我的案件，相互扯皮， 给当事人无所适从。 （九）缺乏责任追究制度，难以触动依法严格履行职责 在目前的“三大纠纷”调处体制中，尽管相关法律法规和有关 “红头文件”都多多少少规定有调处责任，但是，在实际工作 中没有真正实施，甚至有些调处办负责人和有关职能部门负责 人根本没有调处责任意识。如各级政府和有关职能部门每年年 初与上级机关签订的目标管理责任状，没有一个单位把“三大 纠纷”调处任务列入目标管理责任状，更谈不上年终不完成任 务追究责任或实施奖惩问题。再有，对纠纷案件久拖不决、各 种原因办错案的也从来没有追究过相关人员的责任。如不认真 解决这一问题，将难以触动
29、调处办和有关职能部门依法严格履 行职责。 四、xx 市“三大纠纷”产生的原因分析 第 17 页 xx 市“三大纠纷”产生的原因是多方面的，既有历史原因，又 有现实原因，但归纳起来，主要有以下几个方面： （一）管理体制多变和管理混乱是纠纷产生的历史性原因 建国以来，土地政策一直处于多变的状态，解放后到合作化以 前，我国的土地是三种所有制，即国家、集体、个人所有制。 合作化以后实行国家和集体两种所有制，消除了私有制。从土 地改革到实行联产承包责任制时期，农村管理体制多次变动， 土地、山林权属随之多变，期间合了又分，分了又合。七十年 代打破界限在荒山荒岭开田造地，打乱了许多地方原有的管理 界限，加上
30、档案资料不全，造成了日后纠纷大量发生。八十年 代发放山界林权证时，由于时间仓促，人手紧张，工作量 大，涉及面广，加之填证人员多为农村干部，文化素质参差不 齐，致使出现许多错证、漏证、重复发证现象，而且许多证件 四至不清、面积不符现象也比较突出。集体林权制度改革时， 为了赶任务，工作做得较粗，随着林权证发放到农户手中， 出现了农户实际经营管理的地块与证上地块不一，由此引发了 大量的纠纷。 （二）法律和政策的衔接不协调是纠纷产生的法制性原因 第 18 页 从 1983 年 1 月中共中央关于当前农村经济政策的若干问题 的出台到 xx 年 3 月中华人民共和国农村土地承包法的实施， 在历经 20 多
31、年的发展过程中，我国对农业土地承包经营中产生 纠纷的解决，走过了主要依靠政策调整到以政策调整为主，法 律调整为补，再到政策调整与法律并重，直到目前主要依靠法 律调整的历程。由于国家多年来的农村土地政策不稳定，几经 变化，而土地又不能随着人们观念的改变而随意改变。法律、 政策的多变性和灵活性与土地变动缓慢的过程性、滞后性产生 矛盾和历史形成的农村土地现状混乱，以及许多地方没有根据 国家法律、政策的改变对土地及时进行调整，导致农村土地纠 纷的大量产生。 （三）农民法律意识淡薄是纠纷产生的思想性原因 随着人口的增多、土地的减少、经济的发展，县乡村及个人对 荒山、荒地逐渐进行了开发，土地收益和利用价值
32、明显升高。 而农村干部和村民法律和管理观念意识较低，有的为眼前经济 利益驱动，编造证据发动土地权属纷争，较多的农民群众缺乏 应有的法律意识，认为国家的荒坡、荒地人人有份，谁抢到就 是谁的，因而抱着“不抢不得，小抢小得，大抢大得”和“法 不责众”的偏激思想闹纠纷。还有些地方群众在产生纠纷后， 第 19 页 由于得不到政府及时调处或虽经调处但达不到自己愿望时，便 发动械斗，企图以武力抢占资源。还有一些村民法律意识淡薄， 强调农村人多地少，以当年土地被征用时不懂得土地的重要性， 以此地是祖宗地，此山是祖宗山等理由，强占土地，引起纠纷。 （四）农村人多地少是纠纷产生的现实性原因 xx 市 1953 年
33、户籍人口为 xx 万人,xx 年 xx 市人口增长到 xx 万 人，为 1953 年的 1.81 倍。尽管 xx 市从 80 年代开始认真执行 计划生育政策，严格控制人口增长。但 xx 年 xx 市每平方公里 仍然居住着 xx 人，比 1953 年增加 xx 人。57 年间人口增加 xx 万人，相当于新增 3 个 xx 县的人口。人口的快速增加造成农业 生态系统退化，土地质量变异和承载力降低。加之，农村人口 与人口之间，村屯与村屯之间的土地占有量不均衡，有的村屯 人多地少，有的村屯人少地多，人少地多的村屯有时自己的土 地耕种不完或疏于管理，加之界线不清，很容易被周边人多地 少的村民抢占而引发纠
34、纷。 （五）土地的不断增值是纠纷产生的利益性原因 一是随着农村经济体制改革的不断深入，国家和政府逐步加大 第 20 页 对农业的各项投资建设，涉及农村和农业的政策也逐渐向农民 利益倾斜,使农村的土地收益增大，激发了农民更多占有土地的 欲望。二是新的农村土地管理办法的出台，规范了土地的补偿 标准，保障了被征用土地的农民获得合理补偿的权利，过去不 起眼的一亩土地，现在一经开发征用便可得几千元甚至几万元 以上的补偿。由于利益的驱动，加剧了农民想更多地占有土地 的欲望。因此，哪些地方土地增值，纠纷就发生到哪里，土地 增值点已成为新的“三大纠纷”多发点。 （六）基层组织社会控制力弱化是纠纷产生的社会性原
35、因 很多农民对基层组织，甚至对乡（镇）政府大多持有“不偷不 抢不怕你，有吃有喝不求你，遇到麻烦才找你”的心理。有的 农村基层组织干部法律意识淡薄，损害群众利益的行为经常发 生，对群众的号召力、凝聚力和说服力大大减弱。尤其是近年 来，一些地方发生的纠纷，那里的基层干部不仅不能及时对群 众进行正确的教育和化解，反而少数乡村干部及少数国家公职 退休人员成为引发纠纷的组织者或幕后支持者，致使农村 “三 大纠纷”持续不断。 （七）地方政府职能错位是纠纷产生的体制性原因 第 21 页 在社会转型期，政府职能错位、行为失范的现象时有发生。在 政府与农民的关系上，表现为：一是有些政府行为不规范，对 农民的自主
36、经营权干预过多，时有越权处理农村承包合同的行 为，对荒山、荒地等承包合同的干涉尤为突出，甚至违法行政 侵害农民的土地利益；二是有些乡（镇）政府工作不到位，缺 乏必要的乡（镇） 、村干部行政规范指导，造成农村承包合同的 订立和履行以及土地使用证书的发放和管理中不必要的失误， 导致纠纷产生。 五、进一步加大 xx 市“三大纠纷”调处工作力度的建议 (一)要提高认识，切实加强对调处工作的领导 “三大纠纷”问题情况复杂、涉及面广，直接影响到人民群众 的生命财产安全，是影响社会稳定和经济发展的重要因素之一。 各级党委、政府和有关职能部门务必高度重视，要充分认识到 “三大纠纷”调处工作的重要性、复杂性和艰
37、巨性，要把“三 大纠纷”调处工作作为维护社会稳定，构建和谐社会的一件大 事来抓。要树立“发展经济是政绩，维护稳定也是政绩”的政 绩观，要推行“三大纠纷”调处工作“党委主要领导调第一案， 解第一难；政府主要领导调第二案，解第二难；分管领导调第 三案，解第三难，其他领导以此类推”的个案负责制，形成 第 22 页 “三大纠纷”一把手负总责，分管领导专门抓，专门班子具体 抓的调处工作格局，切实维护 xx 市的社会稳定，促进 xx 市的 经济发展。 （二）要健全机构，为确保依法履职奠定基础 一是要规范调处办设置。目前，在 xx14 个市中，xx、xx5 个市 调处办的级别为正处级单位，xx5 个市调处办
38、的级别为副处级 单位，防城、xx2 个市调处办的级别为科级单位，xx2 个市调处 办未定级别。除 xx 市调处办人员编制属参公事业编制外，其他 市调处办人员编制均为行政编制，并且人员编制均有 5-12 人。 为便于协调市直有关职能部门、各县（区）政府和各县（区） 调处办领导，要将 xx 市调处办独立挂牌办公，定为副处级单位， 下设办公室、综合科、调处科 3 个科室，并将编制增加到 8 12 人，机构性质定为行政编制。同时，将各县（区）调处办独 立挂牌办公，下设办公室、综合股、调处股 3 个股室，并将编 制增加到 812 人，机构性质定为行政编制，彻底解决有人办 案、积极办案、依法办案的问题。二
39、是要建立和完善有关职能 部门内设调处工作机构。各级党委、政府要把有关职能部门内 设调处工作机构列入议事日程，安排人员编制，配备专职人员， 落实办公用房及专项调处经费，确保有人管、有人抓、有钱办 事，并抓出成效。 第 23 页 （三）要落实责任，扎实有效开展调处工作 要坚持“属地管理”和“谁主管，谁负责”的原则开展“三大 纠纷”调处工作。对本行政区域内发生的“三大纠纷” ，当地政 府必须责成有关主管部门及时组织力量进行调解；符合立案条 件的“三大纠纷” ，要逐件落实承办单位、承办人、负责人，重 大案件应实行领导督办制，在规定期限内妥善处理好，做到小 事不出村，中事不出乡（镇） ，大事不出县（区）
40、 。对“三跨” 纠纷，当地乡（镇）和县（区）政府应及时进行调查和组织调 解，同时将情况向上级政府和主管部门报告；经调解无法达成 协议的，方可将案件移交给有管辖权的上级主管部门。各有关 职能部门负责具体承办跨县(区)“三大纠纷”调处工作，要按 照条例规定期限办理。凡立案调处的“三大纠纷” ，各级调 处办和有关职能部门，要逐件列表造册登记上报，以便督促检 查。 （四）要突出重点，积极消除重大纠纷隐患 各级党委、政府要对本辖区内的五类纠纷重点调处：一是跨县 （区） 、跨市、跨省边界纠纷，要做到不等不靠，积极主动与对 方沟通，构建互谅互让和友好协商的良好氛围，本着实事求是 第 24 页 和依法处理的原
41、则，与对方共同联手化解边界矛盾纠纷。二是 影响经济建设的重大工程案件，要按照“定任务、定时间、定 牵头单位和定责任人”的“四定”要求，突击调处，限期调结。 三是久拖不决的历史积案，要集中力量，落实责任，从有利于 团结和社会稳定出发，通过为民办实事等措施，使问题得到有 效解决。四是涉及重大群体性事件的纠纷，要制定突发事件处 置预案，确保人民生命财产安全。五是国有农林场与周边群众 的重大纠纷案件，要强化措施，确保国有农林场的合法权益不 受侵害及周边的社会稳定。各级党委、政府要针对因“三大纠 纷”引发的群体越级上访和聚众闹事械斗等不同类型突发事件 制定相应处置预案，对指导思想、处置原则、组织领导、处
42、置 措施(宣传疏导、现场管制、紧急处置、力量组织、后勤保障、 通讯联络、工作策略)等都要作出详细而明确的规定，确保做到 临危不乱、反应迅速、处置果断。 (五)要多管齐下，着力构建大调处工作机制 “三大纠纷”调处工作是一项综合性的工作，涉及面宽，情况 复杂，要实行法制、公安、法院、政府、基层组织等部门和单 位联动，仅靠调处办和有关职能部门的努力难以凑效。为此， 各级党委、政府要尽快构建起具有整合性高、辐射面宽、关联 度强的大调处工作机制，使各相关部门增强责任意识，积极履 第 25 页 行职能，密切配合，形成各负其责、多方联动、齐抓共管的坚 强合力，确保政府出台的调处决策能够充分体现群众意愿，经
43、过充分调查论证，符合政策法律要求，具有科学性和可操作性 的社会管理行动规范。 （六）要协商解决，真正做到案结事了 “三大纠纷”最好的处理方式是协商解决。因此，各级政府和 有关职能部门在调解“三大纠纷”过程中，要按照“以协商解 决为主、下文裁决为辅”原则，充分发挥人民群众的主体作用， 力争通过协商解决每一起纠纷案件，减少纠纷当事人因对裁决 不服而走行政复议、行政诉讼程序或反复走访等形式。各级政 府对每个纠纷案件，至少要组织调解两次以上。没有两次以上 调解记录的，不能作出处理决定。各有关职能部门办理的“三 大纠纷”案件，也应该在县、乡（镇）调解不成的基础上，再 组织一次调解，确实调解不成的，再由政
44、府作出处理决定。要 最大限度地减少不和谐因素，最大限度地提高调解结案率，真 正做到案结事了。 （七）要加强沟通，建立调处工作的长效机制 在“三大纠纷”调处工作中，各级政府和有关职能部门及法院 第 26 页 要加强协调，加强沟通，加强联系，要根据“三大纠纷”案件 发生的情况，积极探索和创新有效的工作机制。要通过召开联 席会或通报会的形式，把那些久拖未结的、复杂的、当事人一 直纠缠不休的“三大纠纷”积案拿出来，相互征求处理意见， 以便达成共识，尽量避免相互拆台、相互埋怨、暗箱操作现象 的发生。 （八）要加强培训，不断提高调处工作水平 一是要抓好全市性调处人员的培训。由于 xx 市调处人员水平参 差
45、不齐，面对新形势下纠纷发展的新情况，许多调处人员有力 不从心之感。特别是县、乡（镇） 、村一级的调处人员，长期直 接面对群众，而调处工作的法律法规和政策知识比较缺乏，调 解技能不高，从而影响了案件的调处成功率。因此，xx 市政府 要分期分批举办全市性的调处人员培训班，邀请自治区有关专 家和市法制办、调处办、法院行政庭办案人员进行授课，对调 处人员进行全面的、系统的相关法律法规培训，不断提高他们 的政策、业务水平和调解工作技能，最大限度地把纠纷处理在 萌芽状态，为群众排忧解难，为党委、政府分忧，更好地为构 建和谐社会作出贡献。二是要组织力量深入各县（区） 、乡（镇） ，帮助县（区） 、乡（镇）培
46、训乡（镇） 、村、组一级干部，指 导帮助他们掌握调处“三大纠纷”的法律法规政策依据和调处 第 27 页 的方法技巧，充分发挥乡村组干部在“三大纠纷”调处中的重 要作用，确保“三大纠纷”调处工作的顺利开展，切实维护社 会稳定。 （九）要强化保障，夯实调处基础 一是各级政府要加大对“三大纠纷”调处工作经费的投入，调 处业务经费要分级列入年度财政预算，大案要案突击调处经费 要由财政专项划拨，切实为“三大纠纷”调处工作奠定坚实的 基础。二是各级政府要切实解决调处办和有关职能部门内设调 处机构公务用车问题，确保“三大纠纷”调处工作顺利开展。 三是各级政府要改善调处办和有关职能部门内设调处机构办公 条件，
47、努力为调处人员创造良好的办公环境。 (十)要夯实基础，掌握调处主动权 “三大纠纷”属于生产资源的权属纠纷，90%以上的案件发生在 农村和城乡结合部，而最了解农民思想、疾苦、诉求和行为变 化的是农村基层组织。因此，要掌握好调处工作主动权，提高 调处工作实效，就必须提高农村基层组织协助配合化解矛盾纠 纷的能力，把基层的协助配合能力和机关的主体力量紧密结合 起来，使之朝着一个共同目标发挥作用。一是要切实加强基层 第 28 页 调处队伍建设。要选调素质好、能力强、有经验的人员充实各 级调处队伍。二是要全面建立人民调解庭（室） ，健全各项工作 制度，把纠纷解决在最基层。三是要健全完善调处工作信息网 络，
48、提高信息预警水平。各级党委、政府要积极创造条件或充 分利用好现有条件，建立信息员网络，实现每个行政村和较大 的自然村落实一名信息员，并充分调动信息员积极性，及时掌 握纠纷动态，为解决纠纷特别是突发性群体纠纷赢得时间。四 是要把调结工作与巩固工作结合起来，提高案件的调结率，增 强调处工作的实效。五是要把调动调处人员积极性与调动基层 调处骨干积极性结合起来，使调处人员的积极性和创造性得到 长久发挥。 （十一）要抓好信访，防止矛盾激化和事态扩大 信访工作贯穿“三大纠纷”调处工作的始终，处置不好，很容 易升级到信访突出问题和群体性事件，因此做好信访工作是调 处工作的一个重要部份。各级政府和有关职能部门
49、要把抓好群 众的来信来访工作做为一项政治任务来抓。要建立“三大纠纷” 信访接待室，落实专人负责日常接访。要把“三大纠纷”信访 案件分流给有关领导、有关职能部门限期处理。要注重源头治 理，畅通社情民意，进一步落实人民群众利益诉求的各项措施， 变上访为下访。要以解决群众反映纠纷问题、提出调处请求， 第 29 页 提供调处依据为核心，完善信访工作制度，加大信访热点、难 点问题的调处力度，努力减少重复访、越级访、集体访等现象。 要深入研究重大、复杂以及群体性信访的成因和规律，把依法 办理和加强同人民群众的血肉联系相结合，坚决防止“三大纠 纷”矛盾激化和事态扩大。 （十二）要加强宣传，努力提高广大干部群众的法制意识 “三大纠纷”涉及的主要对象是农民，他们的文化程度普遍偏 低，法律意识淡薄，有的对合法权益受到侵犯，不知道运用或 不知道怎样运用法律来保护自已的合法权益。有的明明是无理 无据，却混淆黑白，无理取闹，缠诉不休，增加了调处工作的 难度。为此，各级党委、政府要充分利用各种形式对广大干部 群众宣传有关政策法律法规，让广大干部群众了解掌握有关土 地、山林、水利的政策、法律法规，提高人民群众据理对待纠 纷，依法处理纠纷、平和接受调处的自觉性，为政府部门依法 行政创造良好的执法环境，保障农村土地、山林、水利能够依 照法律程序及时妥善地处理，避免械斗、上访和其他违法行