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1、第 1 页 中国农村小城镇建设的问题与对策 特征码 XLURJUVOAfcIIiiOvwrw 那么，我国农村城镇化的道路应该怎样走？我认为，根 据我国的实际情况，应该走出一条大中、小城市和小城镇共同 发展的道路，但各类型城市的发展重点应有所不同，其中，大、 中城市主要依靠内涵发展方式；中小城市和小城镇则主要依靠 数量的扩张来集聚人口，即外延发展方式。下面，我们首先分 析现阶段我国小城镇建设存在的主要问题，并针对这些问题提 出加快小城镇建设和农村城镇化进程的对策建议。 一、当前小城镇建设存在的主要问题 现行行政区域规划是在经济发展水平较低的情况下做出的， 乡镇规模小比较利于管理。但随着改革的深化
2、，这种小规模乡 镇越来越不适应经济发展的需要。 （1）小城镇的规模小必然造 成发展空间和辐射区域狭小，使得城镇经济难以繁荣起来，城 镇功能的发挥也受到极大影响，导致小城镇发展的后劲严重不 足，并且不利于集中有限的财力加快农村城镇化建设的步伐。 小城镇规模小，对资源的集聚能力小，不仅难以把周边的资源 第 2 页 吸引过来，对镇域经济也无法起到辐射作用。我们在调研中发 现，一个小城镇只有当镇区人口达到 1 万人时，才能够发挥经 济中心对镇域经济的集聚和扩散作用；2 万人时作用比较明显； 超过 5 万个则可以对周边若干乡镇的经济和社会发展起到明显 的带动作用。 （2）镇域规模小，但行政人员并少不了多
3、少，必 然加剧农民的负担。规模与农民负担的关系可见一斑。 （3）这 种规划比较僵化，缺乏弹性。有些地方小城镇发展很快，早已 突破了原来的规划，有的地方两个或多个相邻的镇已经联在了 一起，形成了具有一定城镇化水平的经济区域，但由于受到行 政区划的制约，这些经济区域的基础设施不能共享，造成资源 浪费，各镇各自为政，在同一经济区域争市场、争资源，基础 设施、公用设施在低水平上重复建设，其结果是都形成不了规 模，造成很大的浪费，并阻碍了人口和其他资源的进一步集聚。 （二）资金短缺导致乡镇政府的急功近利行为资金问题是 小城镇建设的大问题，也是小城镇领导人考虑最多的问题之一。 虽然从全国来看，小城镇的投融
4、资体制呈现出多样化的特点， 但总的说来政府部门的投资仍然是最重要的，在很多地方甚至 仍然是单一的投资渠道。根据我们在温州市的调查结果，按照 现行财政体制，镇政府不是一级完整的预决算财政单位。地方 税归县财政所有，镇政府只能按人头获得经费，超收部分按一 第 3 页 定比例分成。而各种费用则由县级政府各部门直接收取，一般 情况下，各种费用总数约占预算内财政收入的 15 到 14， 有的地方还可能要多一些。县财政提取比例过大，往往使一些 地区的小城镇建设捉襟见肘。 （三）现行户籍管理制度是导致小城镇经济发展缓慢的 重要原因在我国经济运行的市场化程度已经很高的情况下，仍 然依靠僵化的户籍制度限制城乡劳
5、动力的自由流动，已经远远 不能满足经济发展的需求，也不能满足小城镇发展的需求。主 要表现在以下几个方面：（1）在现行户籍制度下，能够进城经 商的农民仍然是“农业户口” ，形成了城乡两栖的既非市民又非 农民的游离阶层。这些农民户口仍在原籍，并且承包着土地， 而就业和日常生活又在城镇，在农村和城镇都拥有生产和生活 设施，这就必然在很大程度上限制了小城镇经济的发展。 （2） 现行户籍制度严格限制了农村劳动力就业的空间范围。 二、以制度创新推进小城镇建设 （一）合理确定小城镇建设的重点目前，全国共有回9 万 多个建制镇，26 万多个集镇，这么大数量的小城镇，如果平 均用力，共同发展，既不科学，也不可能
6、，超出了目前的财力 允许范围。按照规模和财力，可以把小城镇划分为三个层次， 第 4 页 第一个层次是 2000 多个县（市）政府所在地的城关镇；第二个 层次是 19 万个一般建制镇；第三个层次是 26 万多个集镇。 目前，已经明确显示出来规模较大、非农产业比较发达、吸收 劳动力能力强、对区域经济带动比较明显、城镇功能比较强的 小城镇主要有 2000 多个城关镇和 2000 个一般建制镇，总计大 约 4000 个，应该成为对世纪前期我国小城镇建设的重点。 （二）乡镇合并与小城镇建设目前，我国的小城镇普遍偏 小，对资源的集聚能力普遍较弱。这种状况还导致在经济发达 地区高速发展的小城镇已经连在一起，
7、难以划清边界，重复投 资现象严重。小城镇普遍偏小还是农民负担屡减不轻的主要原 因。为了有效解决这一问题，一些省市已经开始了乡镇合并工 作。我们认为，适当合并乡镇，扩大小城镇规模，是促进小城 镇建设的重要措施。从各地合并乡镇的经验看，应该注意以下 几个问题：（1）乡镇的合并要尽可能按照经济区域来进行，不 能平均化。合并时就要尽可能把处于同一经济区域的乡镇归到 同一行政区域，而不要人为割裂。要通过乡镇合并使经济资源 配置效率达到最大化，而不是简单地把几个乡镇合并在一起。 （2）合并后小城镇的运作更要符合经济规律，以推动区域经济 发展为唯一目标，尽量排除行政因素的干扰。 （3）要使合并后 的小城镇能
8、够根据本地资源真正形成明确的主导产业，并且尽 可能使相临或相近经济区域的主导产业之间相互配合，互为发 第 5 页 展条件，在较大的范围内形成规模经济，促进农村非农产业的 进一步发展，促进小城镇建设再上新台阶。 （4）与乡镇合并相 结合，较小的自然村也要向中心村集中合并，不断增加村庄规 模。村庄的合并不仅能够增加耕地，更重要的是以合并为契机， 使中心村的规划更加合理，各功能区的划分更加符合实际。随 着农村城镇化水平的不断提高，各个村庄也要建设成为生活舒 适、环境优美、房舍道路建设整齐的现代化新农村，逐步实现 城乡一体化。 （三）以结构调整提升乡镇企业和小城镇素质乡镇企业是 小城镇发展的重要主体，
9、是小城镇经济的主要组成部分。改革 开放 20 年来的经验证明，没有高速发展的乡镇企业，小城镇的 崛起和发展是不可能的。但应该看到的是，随着改革的深化和 市场化程度的提高，乡镇企业传统发展模式中固有的各种矛盾 和问题越来越多地暴露出来，这就使得乡镇企业面临的形势更 加严峻，从而影响到小城镇的结构升级和素质的提高。在未来 一定时期内，乡镇企业的结构调整要注意以下几个问题：（1） 要树立一切从实际出发，以市场需求、产业政策和资源优势为 导向，坚持“高起点、高速度、上规模、上水平、提高经济效 益”的指导思想。目前，应继续运用积极的产业政策鼓励和支 持乡镇企业外向型经济的发展，挖掘出口潜力，千方百计开拓
10、 多元化国际市场，调整出口产品结构，提高产品质量、档次和 第 6 页 附加值。值得高兴的是外贸部门已经放松了对非公有制企业进 出“经营权的限制，这对于外向型乡镇企业走出低谷、加速发 展是一个良好的机遇。乡镇企业要加快技术创新的速度，加快 产品的更新换代，在不断的技术创新中促进产业技术升级，争 取做到生产一代、研制一代、储备一代，出新品、精品、名品。 乡镇企业必须充分发挥与农村市场距离近的先天优势，立足于 农村市场的开发，根据农民生活和生产的特点，设计与开发适 销对路的产品，搞好对农民的服务，在农产品加工、建材、家 电、农具、服装等农民消费的领域增加有效供给。 （2）通过制 度创新，及时实施结构
11、性调整，为乡镇企业的进一步发展创造 新的和更大的空间。目前，乡镇企业的制度创新应着眼于理顺 企业与政府（主要是社区行政组织）的关系，逐步培育独立于 社区的企业主体；同时，通过市场对政府的有效替代，为乡镇 企业的结构调整寻找新的支点，从而平稳地实现乡镇企业发展 模式的转变。主要是：加快乡镇企业产权改革的步伐，促进乡 镇企业的资产重组，改善乡镇企业的金融环境，建立一批介于 政府和企业之间的中介组织，为企业的发展提供全方位的服务， 并通过中介组织的建设逐步弱化政府对企业的直接调节功能。 （3）乡镇企业的结构调整要和农村小城镇建设结合在一起，通 过乡镇企业的集中发展推动小城镇的建设，通过小城镇的上规 模、上档次带动乡镇企业的进一步发展。 第 7 页 （四）通过工业小区建设促进乡镇企业集中连片发展促进 乡镇企业向工业小区集中，必须进行一系列制度创新，主要应 包括：（1）建立起有利于吸引投资和保证入区企业正常生产经 营的政策环境，并保持政策的连续性和稳定性。 （2）工业小区 内部也要加强管理，降低小区运作成本，减轻人区企业的负担。 要不断完善基础设施和配套设施建设，制定合理的土地价格及 税费，不断完善小区管理体制。 （3）地方政府应积极引导乡镇 企业向工业小区集中。工业小区的选择和布局是非常重要的。 要结合小城镇发展的规划，在一定的经济区域内建设工业小区。